Le « too big to fail » en clair-obscur. L’agenda de la « consolidation bancaire » au révélateur de la pandémie

Pour comprendre ce qui singularise une « crise » aussi systémique que celle du « Covid-19 », on peut bien sûr en étudier les dimensions les plus saillantes – celles qui, en pratique, se sont fixées avec le plus d’intensité dramatique, que ce soit dans le débat public ou sous la forme de politiques publiques. On peut aussi l’analyser en creux, c’est-à-dire en interrogeant les raisons pour lesquelles certains enjeux ne se cristallisent pas avec autant de force. De ce point de vue, la comparaison avec la période consécutive à la crise financière de 2008 peut être éclairante : alors que la menace qui pèse aujourd’hui sur les grands équilibres économiques et financiers n’a peut-être jamais été aussi radicale, certains des thèmes qui avaient scandé l’agenda public après l’effondrement de Lehman Brothers semblent avoir disparu.

Par Rafaël Cos, chercheur post-doctorant en science politique
(LAET / Ecole nationale des travaux publics de l’Etat)

En particulier, l’enjeu du « too big too fail » » – ces banques « trop grosses pour faire faillite » – ne semble pas avoir beaucoup retenu l’attention du débat public. Pour une part, cette différence renvoie bien sûr au fait que le secteur financier n’occupe pas le même rôle dans les mécanismes de diffusion de la crise qu’au moment de la crise dite des « subprimes ». Cette différence n’explique toutefois pas les raisons pour lesquelles l’agenda du « too big too fail », non seulement paraît moins saillant, mais semble même avoir été renversé. Depuis six mois, les initiatives publiques et privées se multiplient en effet pour favoriser le rapprochement entre institutions bancaires, au risque d’augmenter encore la taille de certains géants financiers. En ce sens, la crise actuelle fonctionne comme un révélateur des conceptions monétaires dominantes qui relient aujourd’hui l’enjeu de la stabilité financière à la nécessaire profitabilité du secteur bancaire. En suivant la manière dont un problème public (la taille des banques) peut être converti, à la faveur de la pandémie, en solution technique (la « consolidation bancaire »), nous avons voulu apporter un éclairage sur la nature des liens contemporains entre pouvoirs publics et banques privées, où les premiers se mobilisent pour organiser la profitabilité des seconds. 

De la stabilité financière à la consolidation bancaire

En Espagne (fusion entre CaixaBank et Bankia), en Italie (OPA d’Intesa Sanpaolo sur UBI Banca), ou en France (rumeurs de rachat de la Société générale par BNP Paribas), la presse économique bruisse, depuis le début de la pandémie, autour de différentes hypothèses plus ou moins avancées de fusions-acquisitions – « mergers & acquisitions » (M&A) dans le sabir financier – entre banques. Mais le plus étonnant a priori tient à ce que cette dynamique est très largement encouragée par les autorités de la BCE qui, dans le cadre d’une « consultation » récente associant les établissements financiers, cherchent à faciliter juridiquement et financièrement les opérations de M&A.  C’est ce motif réformateur – antérieur à la crise, mais qui s’est accéléré depuis son déclenchement – qu’il s’agit de mettre en perspective. La séquence que nous traversons constitue en effet un révélateur de premier intérêt pour comprendre la manière dont l’agenda de la stabilité financière qui s’est étagé à partir de la crise financière de 2008 a pu être progressivement modulé.

La crise consécutive à l’effondrement de Lehman Brothers avait en effet matérialisé les deux risques principaux auxquels sont exposées les banques : le risque d’insolvabilité (les pertes d’une banque sont telles que sa valeur devient inférieure à ce qu’elle détient), et le risque d’illiquidité (une banque ne peut plus vendre ni emprunter pour se refinancer). Suite aux – faramineuses – mesures d’urgence initiées d’abord par les Etats puis par la BCE, un agenda – celui de l’union bancaire – s’est progressivement dégagé. Il vise à briser la spirale négative liant la dégradation du bilan des banques et celle de l’endettement public, à dé-nationaliser le traitement du risque systémique et à réduire son coût pour la collectivité (Couppey-Soubeyran, 2015a). A partir de 2014, l’union bancaire s’est notamment traduite par la mise en place du Mécanisme de Surveillance Unique (MSU), qui délègue à la BCE la supervision des groupes dits « systémiques » et le contrôle des nouvelles règles prudentielles. Ces règles, traduites dans la directive CRD IV, dont l’objectif est d’assurer la stabilité du système bancaire, introduisent notamment de nouveaux ratios de liquidité ainsi qu’un rehaussement du niveau de fonds propres – le « capital dur » des banques, qui peut être mobilisé en cas d’imprévu. Le Mécanisme de Résolution Unique (MRU) a lui vocation à organiser l’éventuelle défaillance de certains établissements et d’en imputer une partie du coût au secteur privé.

Par-delà les tâtonnements et les limites endogènes de ces réformes, l’agenda de l’union bancaire enferme plusieurs ambiguïtés. D’une part, il ne s’analyse pas simplement en positif, c’est-à-dire en suivant les différents efforts visant à renforcer les mécanismes de supervision et de résolution. Il donne aussi à voir, en négatif, l’éviction de certaines réformes – telle que celle, portée un temps par l’ancien commissaire au marché intérieur Michel Barnier, qui visait à réformer structurellement le secteur bancaire, et plus précisément à compartimenter les activités de marché et à limiter les risques induits par ces activités spéculatives. En ce sens, l’union bancaire s’est traduite par l’abandon de l’un des principaux scénarios conduisant à déconcentrer ces banques, ou tout au moins à en dégonfler le bilan. En 2020, environ un tiers des établissements classés par le Forum de Stabilité Financière (FSF) au registre des banques systémiques sont des banques de la zone euro – une situation qui, en réalité, leur permet d’obtenir de meilleures conditions de financement et de contraction de leur dette, les investisseurs y voyant l’assurance que ces banques seront sauvées en cas de naufrage. D’autre part, le passage de la supervision bancaire au niveau européen n’a pas seulement consisté à hisser celle-ci à l’échelon le plus pertinent : il a également été perçu comme une incitation à la concentration transnationale des firmes bancaires, qui peuvent désormais jouer de l’harmonisation réglementaire entre pays. Au total, le « too big too fail » correspond désormais moins à un problème à résoudre qu’à un critère à l’aune duquel fixer le bon ratio de fonds propres – ou, plus fondamentalement, à un état institué de l’infrastructure financière européenne. 

Pendant les années consécutives à la crise financière, le discrédit politique des banques, combiné à leurs fragilités financières et à l’hétérogénéité des cadres réglementaires nationaux avait suspendu une tendance à la concentration très dynamique dans les années 2000. Mais depuis 2014, les dirigeants de la BCE et les gouverneurs des banques centrales nationales accompagnent symboliquement (et, depuis ces derniers mois, réglementairement) les opérations de « consolidation bancaire ». A la question de savoir ce qu’il adviendrait si la nouvelle banque issue d’une fusion constituait « un ‘‘géant’’ bancaire trop grand pour faire faillite (too big to fail) », le Conseil de surveillance prudentielle apporte une réponse explicite : «  La BCE n’a pas d’idées préconçues en matière de taille et ne cherche pas à dissuader, par principe, les banques de devenir plus grandes ». En ce sens, la doctrine du régulateur européen interroge – et suppose, pour cela, de questionner les ressorts du « pouvoir » bancaire.

L’ambivalence fondamentale de la monnaie, principe du « pouvoir structurel » des banques

L’alignement des positions des acteurs privés et du régulateur renvoie sans doute, pour une part, à la mobilisation des lobbys bancaires européens. Dans un contexte où la pandémie a rendu plus incertaines les perspectives des institutions financières (désormais exposées à un risque de défaut massif sur les prêts qu’elles ont consenti), la Fédération européenne des banques s’est récemment félicitée des initiatives de la BCE visant à faciliter les opérations de fusion/acquisition. Depuis plusieurs années, les acteurs bancaires (par exemple ici) ont affiné la rhétorique par laquelle ils justifient la nécessité d’accélérer ce type d’opérations. Les rapprochements entre établissements permettraient notamment de faire disparaître les petites banques trop fragiles et minées par les créances douteuses. Les fusions transnationales faciliteraient également la circulation du crédit entre les pays européens, dont les taux d’épargne varient parfois fortement. Le renforcement des banques européennes permettrait aussi de parer au scénario où les institutions financières américaines se retireraient soudainement des circuits européens (comme cela fut le cas en 2011) ou même de contrer une hypothétique alliance entre les gestionnaires d’actifs US et les GAFA pour « attaquer » la finance européenne. Successivement présentées comme une garantie de la stabilité financière, un véhicule optimal de la politique monétaire ou comme un instrument de souveraineté, l’émergence et/ou la croissance de mastodontes bancaires sont ainsi justifiées au nom de l’intérêt général.

Cette entreprise d’universalisation des intérêts particuliers est parfois dénoncée comme une forme de « capture intellectuelle », par laquelle les banques privées parviennent à orienter les décisions publiques selon les cadrages qu’elles posent et imposent (Couppey-Soubeyran, 2015b). Cette conception cognitive du pouvoir bancaire s’emboîte plus fondamentalement dans ce que l’économie politique internationale qualifie de « pouvoir structurel » des détenteurs de capitaux, pour souligner leur position privilégiée dans les sociétés financiarisées (Culpepper, 2015). Appliquée plus strictement aux institutions bancaires, ce pouvoir structurel exprime puissamment l’ambivalence fondamentale de la monnaie – à la fois bien public (car garante du bon financement de l’économie toute entière) et bien privé (car support et objet de l’accumulation financière) (Aglietta, Orléan, 1982). Dans la mesure où la production de monnaie nouvelle (celle que crée chaque banque lorsqu’elle octroie un crédit à un ménage ou à une entreprise) est confiée à des acteurs privés, les décideurs publics sont en effet structurellement astreints à veiller à leur bonne santé financière – sous peine d’envoyer toute l’économie au tapis.

Au sein de cette configuration institutionnelle, caractérisée par la centralité des banques privées dans le financement de l’économie, chacune des fragilités des banques peut être instantanément reconvertie en capacité à édicter le bon et le mauvais en matière de réforme. Cette logique se repère en particulier dans la gestion actuelle de la crise de profitabilité qui frappe les établissements bancaires. Le maintien des taux bas ou négatifs tel qu’il a été reconduit durant plusieurs années par la BCE a limité la rentabilité des fonds propres des banques, dont la faiblesse (relative) vient en retour affecter leur valeur boursière : depuis la crise financière de 2008, le secteur bancaire européen a perdu 80 % de cette valeur boursière, dont 30 % sur les deux dernières années. Dans ces conditions, les fusions bancaires sont perçues par les banques comme par la BCE comme l’un des outils disponibles pour enrayer cette crise de rentabilité. Cette rationalité économique dit quelque chose de fondamentalement politique : parce que la production monétaire et l’allocation du crédit sont le fait de banques privées, les institutions financières publiques doivent non seulement veiller à leur stabilité, mais aussi organiser leur profitabilité.

Gouverner (la monnaie) à travers les marchés ?

Cet emboîtement des intérêts publics et privés peut conduire à préciser la catégorie analytique du « pouvoir structurel ». Plutôt que de percevoir les agents publics comme de simples « régulateurs » qui, depuis l’extérieur, viendraient encadrer les activités de marché, on peut interpréter ces agents comme des participants à part entière du nexus qui réunit financiers publics et financiers privés. De ce point de vue, tout se passe comme si la crise du Covid-19 accentuait la pente de ce « pouvoir infrastructurel » (Braun, 2018) et la manière dont il pouvait se traduire dans les politiques publiques. En juillet dernier, la BCE a ainsi posé le premier jalon d’une révision doctrinale en faisant suite à une revendication historique du secteur, soit le recours à la technique du « badwill ». Ce badwill correspond à la différence entre le prix auquel une banque peut être achetée (sa valeur sur le marché) et l’estimation de son actif total (les fonds qu’il a en gestion, soit sa valeur comptable). Dans le scénario désormais proposé par le banquier central, et sous certaines conditions, le badwill pourra être comptabilisé comme un profit pour la banque acheteuse : l’acquéreur d’une banque valant 70 milliards mais dont le bilan est estimé à 100 milliards pourra ainsi provisionner le différentiel de 30 milliards. La technique comptable du badwill, qui vise à corriger les effets de la dégradation de la valeur boursière des banques, peut ici se lire comme l’expression du… « goodwill » de la BCE : dans le communiqué présentant sa nouvelle doctrine en matière de consolidation bancaire, le banquier central justifie cet instrument au nom de la « rentabilité » des groupes bancaires – « l’une des priorités prudentielles pour 2020 » dans un contexte pandémique qui fait craindre de nombreux défauts sur les prêts consentis.

Ce faisant, elle tend peut-être (et pour le moment) à marginaliser un peu plus les discours critiques qui portent une problématisation alternative des enjeux posés par un marché dominé par quelques banques systémiques. Développées par des universitaires hétérodoxes (en France, Jézabel Couppey-Soubeyran, Laurence Scialom ou François Morin) et par des ONG européennes (Finance Watch, Positive Money), ces critiques pointent un ensemble d’effets pervers imputables à la domination d’un secteur bancaire structuré autour d’établissements gigantesques, dont la valeur en actifs équivaut parfois au PIB de leur pays d’implantation. D’une part, les tendances oligopolistiques du marché bancaire telles que peuvent les encourager les opérations de M&A solidifient un peu plus « l’aléa moral » (certains parlent plutôt de « prise d’otage ») qui incite des institutions financières à prendre d’autant plus de risques qu’elles savent pouvoir être « sauvées » par les pouvoirs publics. De ce point de vue, la décision des ministres des Finances, fin novembre, d’étendre aux banques défaillantes la portée du Mécanisme européen de stabilité (MES) va dans le même sens : celui d’un pouvoir bancaire garanti par les finances publiques. D’autre part, tout laisse à penser que les fusions bancaires visent, pour une large part, à renforcer les activités de marché des banques européennes, présentées comme moins compétitives que leurs homologues américaines sur les compartiments risqués de marché. Sous ce rapport, l’agenda de la « consolidation bancaire » s’annonce assez orthogonal aux revendications qui, depuis le début de la crise, plaident pour des marquages alternatifs de la monnaie – pensée non pas comme un instrument d’accumulation financière, mais comme un outil au service des priorités écologiques et sanitaires.

Pour aller plus loin

  • Aglietta M., Orléan A., La violence de la monnaie, Paris, PUF, 1982
  • Braun B., « Central banking and the infrastructural power of finance: the case of ECB support for repo and securitization markets », Socio-Economic Review, Vol. 18, Issue 2, 2020, pp. 395–418
  • Couppey-Soubeyran J., Monnaie, banque, finance, Paris, PUF, Quadrige Manuels, 2015
  • Couppey-Soubeyran J., Blablabanque. Le discours de l’inaction, Paris, Michalon, 2015
  • Culpepper Pepper D., « Structural power and political science in the post-crisis era », Business & Politics, Vol. 17, Issue 3, pp. 391-409
  • Dietsch P., Claveau F., Fontan C., Les banques centrales servent-elles nos intérêts?, Paris, Raisons d’agir, 2019
  • European Central Bank, « Guide on the supervisory approach to consolidation in the banking sector », https://www.bankingsupervision.europa.eu/, 2020