Le numérique et la Covid-19 : un nouveau champ d’action pour l’Union européenne ?

Si, sur un plan juridique, les compétences en matière de santé de l’Union européenne (UE) sont limitées, cette institution n’en demeure pas moins un acteur de premier plan dans la formulation de ces politiques. Au-delà du champ purement économique (qui affecte de facto le domaine de la santé), l’UE est susceptible d’exercer son influence par le biais de voies indirectes et souvent moins visibles. Cet article explore ainsi le cas de la coordination souple européenne dans le domaine de l’e-santé, plus précisément dans le cadre de la formulation des applications de traçage des cas contacts. Deux décennies de coopération dans ce secteur ont en effet amené le niveau européen à occuper une place centrale dans la gouvernance des technologies d’e-santé. 

Par Chloé Bérut, docteure en science politique, chercheuse post-doctorale au Printemps (UVSQ)

L’Europe face au Covid-19, triste première impression’, ‘Coronavirus : quatre signes de l’impuissance de l’Union européenne face à l’épidémie de Covid-19’, ‘paralysie européenne’ : depuis le début de la crise de la Covid-19, nombreux sont les articles de presse à pointer la défaillance de la réponse européenne dans le contexte de la pandémie. Pourtant, ce constat est loin d’être surprenant : que peut-on attendre d’une institution qui n’a, de fait, que des compétences limitées en matière de santé ? L’article 168 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne est en effet limpide à cet égard : si l’Union européenne peut ‘compléter’ les politiques nationales, en menant des actions de ‘surveillance de menaces transfrontalières graves sur la santé, l’alerte en cas de telles menaces et la lutte contre celles-ci’, toute action dans le domaine de la santé est ‘menée dans le respect des responsabilités des États membres en ce qui concerne la définition de leur politique de santé, ainsi que l’organisation et la fourniture de services de santé et de soins médicaux’. 

Les politiques de santé demeurent ainsi fermement ancrées dans le giron national, les États membres souhaitant garder la main sur des systèmes qu’ils jugent intrinsèquement marqués par des spécificités historiques. À la différence du secteur économique, l’intégration européenne dans le domaine de la santé a toujours été limitée – y compris en comparaison avec d’autres domaines des politiques sociales, tels que l’emploi par exemple. Dans ce contexte, le peu de coordination affiché par les États membres ne surprend guère, et peut être interprété comme une conséquence logique de choix politiques opérés depuis les débuts de l’intégration européenne.

Faut-il pour autant en conclure que l’UE ne joue absolument aucun rôle dans la pandémie actuelle et dans la réponse qui y est apportée ? Plusieurs pistes invitent à nuancer cette affirmation. 

En effet, la littérature scientifique montre que l’intégration économique affecte le domaine de la santé, avec des conséquences sur la gestion de la crise de la Covid-19. C’est par exemple le cas de la mutualisation des procédures d’autorisation de mise sur le marché des médicaments et des vaccins, particulièrement visible dans l’actualité. Par ailleurs, certains auteurs soulignent le rôle de l’UE dans l’importance croissante accordée au problème des déficits des systèmes de protection sociale et des assurances maladie. On peut alors supposer que la focalisation sur la réduction de la dépense de santé affecte négativement l’investissement dans la qualité ou l’accessibilité des soins, ou encore dans la mise en place et le maintien de systèmes efficaces de lutte contre les pandémies. Marché et santé, loin d’être des concepts antinomiques, tendent ainsi à faire de l’Union européenne un acteur à part entière des politiques de santé. Au-delà de la question économique, l’UE peut également devenir un acteur des politiques de santé via son action dans le domaine de la libre circulation des travailleurs.

De la libre circulation des travailleurs au transfert des données numériques : de nouveaux vecteurs d’intervention européenne en matière de santé ?

La mise en place de la libre circulation des personnes à l’intérieur de l’espace européen est ainsi à l’origine d’une coordination poussée entre les États membres, donnant lieu à des initiatives telles que la Carte européenne d’assurance maladie qui permet de bénéficier d’un remboursement des soins de santé lorsqu’ils sont effectués en dehors du pays d’origine du citoyen. De fait, la notion de libre circulation entre directement en contradiction avec le principe de territorialité sur lequel s’établissent les systèmes de santé, dont la référence de construction demeure le territoire national. Cette problématique du lien entre territoire et système de santé est habituellement peu saillante, le tourisme médical à l’échelle européenne demeurant encore un phénomène marginal. Pourtant, les épisodes de fermeture des frontières depuis le début de la pandémie remettent au centre de l’attention le lien entre territoire, système de santé et libre circulation européenne. Il est ainsi prévu dans les traités que la liberté de circulation puisse être limitée pour des motifs de santé publique. Il revient alors à chaque État membre de décider des mesures de contrôle qu’il souhaite instaurer sur son territoire, ce qui donne lieu à de nombreuses ‘fermetures’ (plus ou moins strictes) à géométrie variable depuis le début de l’épidémie. Plus encore, les récentes discussions au sujet d’un éventuel ‘passeport vaccinal’ qui conditionnerait la libre circulation intra-européenne montre à quel point la question des frontières peut amener l’UE à être un véritable acteur des politiques de santé.

Ces différentes influences de l’Union européenne sur le domaine de la santé relèvent de l’intégration communautaire ‘classique’, grâce à laquelle cette institution dispose de pouvoirs relativement importants (les actes adoptés au niveau européen sont légalement contraignants). En parallèle de ce mode de régulation, l’UE a développé tout un éventail d’instruments de coordination ‘souples’ des politiques publiques de santé, dont les effets sont souvent moins visibles aux yeux du public. Il ne s’agit plus alors d’adopter une législation contraignante obligeant les États membres à respecter certains critères, mais plutôt de favoriser l’échange de bonnes pratiques via le partage d’expériences et la production de recommandations européennes. Dans ce cadre spécifique, le degré d’européanisation des politiques nationales – c’est-à-dire la manière dont le niveau européen affecte in fine le niveau national – est souvent difficile à évaluer. Cependant, à partir du moment où les acteurs décident de faire usage des instruments européens, ceux-ci peuvent avoir d’importantes conséquences au niveau national.

Toujours dans le domaine de la libre circulation, la Commission européenne a ainsi développé depuis une vingtaine d’années un ensemble d’initiatives afin de favoriser la transférabilité des données numériques de santé des individus lorsqu’ils voyagent au sein de l’UE. L’accès des citoyens à leurs données de santé où qu’ils se trouvent sur le territoire européen est présenté comme une des conditions assurant le bon fonctionnement du marché, ce qui a entre autres permis d’intégrer le sujet de la santé électronique (ou ‘e-santé’) au sein de la Directive de 2011 sur les soins transfrontaliers (toujours sous la forme de la participation volontaire cependant, afin de respecter la répartition des compétences en faveur des autorités nationales). Si la dimension européenne de l’e-santé n’est pas toujours très visible dans le débat public, les récents développements des applications de traçage des cas contact (comme ‘TousAntiCovid’ en France) montrent que l’échelon européen est devenu un niveau de décision central en matière de gouvernance de ces technologies.

L’influence européenne au travers de la coordination souple : le cas de l’e-santé 

L’e-santé correspond à l’introduction des Technologies de l’Information et de la Communication dans le domaine de la santé, et renvoie à tout un ensemble de dispositifs dont la mise en œuvre relève directement de la compétence des États membres : dossier médical électronique (le ‘Dossier Médical Partagé’), télémédecine, ou encore dans le cadre de la Covid-19, dispositifs numériques de traçage des cas contacts en cas d’infection. Depuis le début des années 2000, une gouvernance des États membres dans le domaine de l’e-santé a été construite au travers du ‘réseau e-santé’ (eHealth network), qui rassemble généralement deux fois par an les autorités nationales compétentes. Dans ce réseau, les différentes stratégies nationales sont présentées et discutées, et des standards sont proposés et adoptés afin d’assurer la compatibilité (ou ‘l’interopérabilité’) des systèmes nationaux d’e-santé. Ces standards, s’ils présentent une dimension particulièrement technique, traduisent également des choix politiques forts, comme en témoigne le cas des applications de traçage des cas contact.

Ainsi, pour créer ces applications, les États membres ont dû arbitrer entre deux choix. La première option consistait en l’adoption d’un système dit ‘centralisé’ : les données, traitées par une base de données centrale, permettent aux pouvoir publics d’avoir plus de visibilité et de marge de manœuvre sur le développement de l’épidémie, mais posent d’importantes questions en termes de protection des données personnelles. Par contraste, dans les systèmes dits ‘décentralisés’, les fonctionnalités d’analyse et de mise en correspondance s’opèrent sur les téléphones des utilisateurs, ce qui leur permet de garder la main sur l’usage de leurs données personnelles.

Alors que les réunions du réseau e-santé se sont particulièrement intensifiées entre mars et juin 2020 (on passe ainsi de deux réunions par an à une trentaine en quelques mois), tout indique que le niveau européen a constitué un échelon central dans les prises de positions des États membres. En effet, la question de la compatibilité de ces systèmes s’est posée dès les débuts des travaux autour de ces applications, les dispositifs centralisés et décentralisés ayant peu de chances d’être communicants entre eux. Or, la libre circulation des travailleurs et leur déplacement au sein de l’espace Schengen implique un suivi des cas contacts au-delà des frontières nationales.

Les discussions européennes ont suivi plusieurs phases, marquées entre autres par l’intervention des GAFAM (Google, Apple, Facebook, Amazon, Facebook) dans le débat. Alors qu’un consensus semblait au prime abord se dessiner entre la France et l’Allemagne autour des applications fonctionnant sur un système centralisé, l’irruption des géants du web et leur soutien pour l’option décentralisée a changé la donne, en tout cas pour la plupart des États membres, dont l’Allemagne. En juin 2020, seules la France, la Hongrie et la République Slovaque font exception, condamnant par là leur participation future à un systèmes de traçage des cas contact au niveau européen. Alors que l’intégration européenne peut affecter profondément le développement des politiques nationales d’e-santé, ce cas récent lié à la Covid-19 montre à nouveau que malgré son absence de compétence dans le domaine de la santé, l’UE se situe désormais au carrefour de problématiques qui sont amenées à prendre de plus en plus de place dans le débat public : protection des données, gouvernance mondiale des technologies et rôle des GAFAM. 

En parallèle, l’Union européenne injecte des moyens conséquents dans le développement des solutions d’e-santé, en particulier dans le cadre de la lutte contre la Covid-19. Cinquante-cinq millions d’euros ont ainsi été débloqués pour financer des projets d’e-santé susceptibles d’aider à la lutte contre la pandémie : télémédecine pour le suivi des patients contaminés, outils diagnostics portables et communicants, usage de l’intelligence artificielle.

Compétence, influence et volonté des États membres

La question du rôle de l’UE dans les politiques de santé, et notamment dans la structuration de la réponse à la Covid-19, est particulièrement complexe. S’il est vrai que ses capacités d’action, en termes institutionnels notamment, sont relativement faibles du fait de l’absence de compétence européenne dans ce domaine, cela ne signifie pas pour autant que cette institution soit absente de la formulation des politiques de santé nationales. L’influence européenne est multiforme, et peut parfois échapper à la volonté initiale des États membres de préserver leurs compétences dans ce secteur. Cette influence est par ailleurs d’autant mieux appréhendée qu’elle est conçue comme un phénomène dynamique. D’une part, les États membres ne sont pas seulement des ‘influencés’, ils sont aussi des ‘influenceurs’ et disposent d’un pouvoir de négociation et de persuasion au niveau européen. Il existe ainsi un lien cyclique entre négociations européennes et mise en œuvre des initiatives européennes, qui a déjà été exploré par la littérature scientifique. D’autre part, les instruments européens de coordination souple, pour qu’ils soient effectivement mobilisés au niveau national, doivent représenter une valeur ajoutée pour les acteurs de politique publique. Ainsi, c’est souvent la rencontre entre les intérêts d’acteurs nationaux et des objectifs européens qui produit ce qu’on appelle une ‘influence’ européenne directe dans le domaine de la santé. Une coordination européenne plus poussée en la matière, et en particulier en ce qui concerne la gestion des pandémies, ne pourra se faire sans le soutien des autorités nationales, tant dans leur participation à la création d’outils européens adaptés, que dans leur usage de ces mêmes outils pour construire les réponses nationales.

Pour aller plus loin : 

Barcevičius, Egidijus, Timo J. Weishaupt, and Jonathan Zeitlin, eds. (2014). Assessing the Open Method of Coordination: Institutional Design and National Influence of EU Social Policy Coordination. Houndmills: Palgrave Macmillan UK.

Graziano, Paolo R., Sophie Jacquot, and Bruno Palier (2013). ‘Usages et européanisation’, Politique européenne, 40:2, 94–118.

Guigner, Sébastien (2011). ‘L’influence de l’Union européenne sur les pratiques et politiques de santé publique : européanisation verticale et horizontale’, Sciences sociales et santé, 29:1, 81–106.

Hassenteufel, Patrick, and Bruno Palier (2015). ‘Still the sound of silence? Towards a new phase in the Europeanisation of welfare state policies in France’, Comparative European Politics, 13:1, 112–130.