Vous avez dit Spitzenkandidaten ?

Jan ZAHRADIL (ACRE), Nico CUÉ, (Gauche européenne), Ska KELLER (Verts), Margrethe VESTAGER (ALDE), Frans TIMMERMANS (PSE) et Manfred WEBER (PPE).
CC-BY-4.0: © European Union 2019 – Source: EP

Dans l’anglomania généralisée qui caractérise le jargon des institutions européennes, le terme allemand de Spitzenkandidat détonne. Ce mot, qui désigne à l’origine les têtes de liste dans le système électoral allemand, s’est fait une place de choix dans l’« eurospeak » depuis 2014, au point de résister pour l’instant à ses équivalents anglais (lead candidate) ou français (tête de liste). Mais qui sont ces « candidats pointus » (traduction littérale) que les partis européens transnationaux ont désigné pour mener le débat et la campagne des élections européennes ? D’où sortent-ils ? A quoi (et à qui) servent-ils ? La future Commission européenne sera-t-elle présidée par un.e de ces Spitzenkandidaten, comme ce fut le cas en 2014 avec Jean-Claude Juncker et comme le souhaitent les députés européens, ou les rapports de force entre Etats et chefs de gouvernement en décideront-ils autrement cette fois ?

L’auteur : Francisco Roa Bastos est maître de conférences
en science politique à l’Institut d’études politiques de Strasbourg (SAGE) 

Qui sont-ils ?

Les Spitzenkandidaten sont ces personnalités politiques censées donner un visage et une voix aux familles politiques pan-européennes qui s’affrontent lors des élections européennes. Désignées par leur parti européen transnational respectif (ces fédérations de partis qui regroupent les partis nationaux par affinités politiques au niveau européen), elles sont de facto candidates au poste de Président.e de la Commission européenne, en cas de victoire de leur famille politique lors du scrutin de dimanche.

Les Spitzenkandidaten en 2019 (et en 2014)

Manfred Weber (allemand, président du groupe PPE dans le Parlement européen sortant) pour le Parti populaire européen (Jean-Claude Juncker en 2014)


Frans Timmermans (néerlandais, premier vice président de la Commission européenne) pour le Parti socialiste européen (Martin Schulz en 2014)


Ska Keller (allemande, co-présidente du groupe des Verts dans le Parlement européen sortant) et Bas Eickhout (néerlandais, député européen), pour le Parti vert européen (Ska Keller et José Bové en 2014)


Jan Zahradil (tchèque, président du groupe conservateur ECR dans le Parlement européen sortant) pour les Conservateurs et réformistes européens (pas de candidat en 2014)


Violeta Tomič (slovène, députée slovène) et Nico Cué (hispano-belge, syndicaliste) pour le Parti de la gauche européenne (Alexis Tsipras en 2014)


Oriol Junqueras (espagnol / catalan indépendantiste, emprisonné depuis la tentative de sécession de la Catalogne en 2017) pour l’Alliance Libre européenne (partis régionalistes et indépendantistes, pas de candidat en 2014)


– Pas de Spitzenkandidat unique pour l’ALDE (Alliance des Libéraux et Démocrates européens), mais une « Team Europe », comprenant la Danoise Margrethe Vestager (actuelle Commissaire à la concurrence, le Belge Guy Verhofstadt (président du groupe ALDE au Parlement européen sortant), l’italienne Emma Bonino (ancienne Commissaire européenne), Nicola Beer (le Spitzenkandidat du FDP en Allemagne), Katalin Cseh (la Spitzenkandidat de Momentum en Hongrie), Luis Garicano (vice-président du parti ALDE) et Violeta Bulc (slovène, actuelle Commissaire aux transports) (Guy Verhofstadt en 2014).

Du moins en théorie, car plusieurs chefs d’Etat et de gouvernement européens, dont Emmanuel Macron et Angela Merkel, ont déjà déclaré qu’ils ne sentaient pas liés par ce principe. En 2014, lors de la première apparition de ces Spitzenkandidaten, c’est bien le candidat du PPE, Jean-Claude Juncker, qui avait été désigné, mais au terme de tractations complexes dont le résultat final n’avait rien de garanti. Que se passera-t-il en 2019 ? C’est toute la question : la nomination du ou de la Président.e de la Commission dépendant à la fois du Conseil européen, qui réunit les chefs d’Etat et de gouvernement nationaux, et du Parlement européen.

Une procédure en deux temps, et un rapport de force entre Etats et Parlement européen

La procédure prévue dans les traités européens se déroule en deux temps. D’abord, les chefs d’Etat et de gouvernement (au sein du Conseil européen qui les réunit) doivent se mettre d’accord sur un nom. C’est le premier moment clef, puisque le candidat retenu doit permettre de satisfaire les intérêts nationaux (et les logiques de replacement partisan) d’une large majorité de chefs de gouvernement (voir encadré). Ceux-ci proposent ensuite ce nom au Parlement européen, qui a la possibilité d’accepter ou de refuser cette nomination. Pour cela, la majorité absolue des membres qui le composent est requise. Les députés européens ont donc bien un rôle central à jouer car, s’ils peuvent bien sûr accepter le candidat qui leur est proposé par les chefs d’Etat et de gouvernement, ils peuvent également s’y opposer et obliger le Conseil européen à proposer un nouveau nom. C’est un moyen de pression et de légitimation politique important pour le Parlement européen, qui dépend néanmoins fortement de la capacité des députés européens à dégager une majorité absolue en leur sein pour faire obstacle aux chefs d’Etat et de gouvernement.

La procédure de nomination

Article 17 § 7 du Traité sur l’Union européenne (TUE)

(tel que modifié par le traité de Lisbonne signé en 2007, entré en vigueur le 1er décembre 2009)

« En tenant compte des élections au Parlement européen, et après avoir procédé aux consultations appropriées, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose au Parlement européen un candidat à la fonction de président de la Commission. Ce candidat est élu par le Parlement européen à la majorité des membres qui le composent. Si ce candidat ne recueille pas la majorité, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose, dans un délai d’un mois, un nouveau candidat, qui est élu par le Parlement européen selon la même procédure. »

Ce pouvoir potentiel du Parlement européen a été renforcé par les modifications apportées par le Traité de Lisbonne depuis 2009. En effet, l’article 17-7 énonce deux nouveautés importantes. Tout d’abord, il mentionne le fait que les chefs d’Etat et de gouvernement doivent à présent « tenir compte des élections au Parlement européen » dans le choix du candidat qu’ils proposent à la Commission. Mais la modification essentielle n’est pas tant là, comme on le dit souvent, que dans le changement du mode de vote au sein du Conseil européen pour procéder au choix du candidat des Etats. En effet, rien n’empêche en théorie les chefs d’Etat et de gouvernement de nommer quelqu’un qui serait certes issu de la nouvelle majorité dégagée par les élections (ou simplement politiquement compatible avec elle), mais qui n’aurait pas pour autant été Spitzenkandidat. C’est ce qu’a d’ailleurs affirmé encore récemment Emmanuel Macron, lors du Sommet de Sibiu (Roumanie) du 9 mai dernier, en déclarant : « Je ne me sens absolument pas lié par le système du Spitzenkandidat ».

Or, depuis Lisbonne, les chefs d’Etat et de gouvernement ne décident plus à l’unanimité du candidat à la Présidence de la Commission, mais bien à la la majorité qualifiée, ce qui permet de contourner l’opposition éventuelle de certains Etats. C’est d’ailleurs ce qui était arrivé en 2014, Jean-Claude Juncker ayant été nommé par le Conseil européen après un vote au cours duquel David Cameron et Viktor Orban s’étaient prononcés contre lui mais avaient été mis en minorité. C’est une modification importante de la « structure d’opportunités politiques » du système institutionnel européen, qui laisse plus de marge de manœuvre aux négociations et tractations au sein du Conseil européen, et entre le Conseil européen et le Parlement, puisqu’il est devenu possible de contourner les réticences d’un ou deux Etats, y compris les plus gros. En cas de refus du Conseil européen de nommer un.e Spitzenkandidat, les députés européens auront ainsi sans doute plus de facilité à réunir une majorité de blocage pour protester contre la remise en cause de ce qu’ils présentent comme une avancée démocratique. Pour Manfred Weber, par exemple (qui est certes juge et partie dans cette affaire), le rejet du processus des Spitzenkandidaten « serait un grand pas en arrière pour la démocratie et la participation des électeurs en Europe. »

Cela suffira-t-il à reproduire le processus en 2019 ? Rien n’est moins sûr, tant les oppositions au système des Spitzenkandidaten sont nombreuses, et de poids, au Conseil européen. Les députés du Parlement européen ont cependant mis en garde depuis longtemps contre l’abandon de cette procédure qui donne aux partis européens, et aux députés eux-mêmes, une plus grande visibilité. Ce fut par exemple le cas suite au Conseil européen du 23 février 2018, qui réaffirmait que les chefs d’Etat et de gouvernement ne se sentaient pas liés par ce principe : une majorité de députés avait alors réaffirmé que « le processus des Spitzenkandidaten doit être maintenu. » Mais parviendront-ils à imposer cette idée, et à réunir le nombre de députés suffisant pour s’opposer au choix des Etats le cas échéant ? La présence prolongée des députés britanniques (et la distribution partisane provisoire de leurs 73 sièges) pourrait d’ailleurs avoir un impact si ceux-ci sont encore là à l’automne, au moment où l’on procédera à l’élection de la nouvelle Commission, faisant mécaniquement passer la majorité nécessaire de 353 (en cas de retrait britannique, le Parlement européen comptera 705 membres) à 376 (majorité absolue pour un Parlement à 751 députés, comme actuellement).

En résumé, on saura bientôt si la nomination du Spitzenkandidat Juncker en 2014 fut une tentative sans lendemain, ou le signe d’un véritable changement de rapport de forces institutionnel entre Etats nationaux et Parlement européen.

Quels enjeux pour la démocratie européenne ?

Dans un cas comme dans l’autre, cela aura des répercussions sur l’équilibre institutionnel et la politique européenne.

En effet, le système des Spitzenkandidaten est présenté par ses défenseurs (à commencer par ces candidats et leurs équipes !) comme l’un des remèdes nécessaires au « déficit démocratique » dont l’Union européenne serait congénitalement atteinte. Ils permettraient aux citoyens de savoir pour quel.le Président.e de la Commission européenne ils votent, lorsque et s’ils se déplacent pour les élections européennes. L’enjeu consiste donc également à désigner indirectement celle ou celui qui sera en charge d’impulser et d’orienter (au moins partiellement) les futures politiques européennes. En incarnant les familles politiques et leurs options programmatiques, les Spitzenkandidaten donneraient aussi de la consistance à un « débat public » européen et à une « opinion publique » européenne pour l’instant limités : c’est le sens donné aux différents débats télévisés qui ont été organisés en 2014, et de nouveau en 2019 entre les différents Spitzenkandidaten, comme celui du 15 mai dernier, qui a réuni six des Spitzenkandidaten au Parlement européen.

Mais les détracteurs de ce système n’hésitent pas, de leur côté, à dénoncer le caractère superficiel et très (trop) consensuel de ces débats, d’ailleurs peu diffusés par les chaînes nationales, et très peu suivis. Pour eux, ce dispositif ne serait, au mieux, qu’un pis aller et, au pire, qu’un leurre pour faire croire à une « démocratie de façade ». Sans compter ceux qui critiquent un système trop inspiré à leur goût du modèle allemand, comme en témoigne le terme même de Spitzenkandidat. Certains, comme Christophe Castaner, vont jusqu’à qualifier la procédure des Spitzenkandidaten d’« anomalie démocratique », considérant que la procédure de nomination de ces têtes de liste est trop opaque. Là encore, les enjeux politiques ne sont pas absents de ces prises de position, le groupe libéral de l’ALDE (avec lequel LREM a fait alliance) n’ayant mathématiquement que peu de chances d’obtenir la majorité au Parlement européen, et donc de voir un jour sa ou son Spitzenkandidat éventuel.le élu.e à la Présidence de la Commission.

Alors qu’en penser ? Sans doute que la démocratisation des institutions européennes reste encore très largement à faire aujourd’hui. Le système informel des Spitzenkandidaten reste peu lisible, et très largement dépendant en définitive des intérêts nationaux. Sans doute aussi qu’il y aurait matière à discuter d’autres réformes, qui pourraient venir compléter ce dispositif, comme par exemple la création d’une « circonscription transnationale ». Celle-ci permettrait aux familles politiques de désigner des candidats venus de toute l’Europe, pour lesquels les citoyens européens pourraient voter en plus, grâce à une deuxième voix qui s’ajouterait à celle qu’ils ont déjà pour voter sur les listes établies nationalement pour les élections européennes C’est la réforme que proposait le rapport Duff en 2011, reprise en partie par Emmanuel Macron récemment, mais rejetée à plusieurs reprises par les députés européens eux-mêmes… sous la pression des partis nationaux. Car les élections européennes restent bien avant tout des élections nationales, sur lesquelles les partis nationaux et leurs leaders gardent le contrôle, par exemple en nommant leurs candidats. Cela permet de mieux les contrôler (en tout cas ceux qui souhaiteraient se faire réélire, et donc réinvestir par leur parti). On comprend les enjeux de pouvoir qui peuvent expliquer les réticences de ces partis nationaux à perdre une partie de leur maîtrise du « jeu politique » européen.

Il n’en reste pas moins que les Spitzenkandidaten sont une des traductions visibles de ces tensions permanentes entre logique politique nationale et logique politique transnationale, qui agitent et structurent l’intégration européenne depuis ses débuts. En s’engageant pendant des mois dans une campagne pan-européenne, et en mobilisant avec eux des équipes politiques et des ressources de plus en plus conséquentes, les Spitzenkandidaten contribuent à faire vivre quelque chose comme un « espace politique » européen, dans lequel les enjeux de pouvoir et les enjeux politiques sont de plus en plus importants, et de plus en plus visibles. Quelle forme exacte prendront ceux-ci dans les mois et les années qui viennent ? Les résultats de l’élection de dimanche et de la période d’intenses tractations politiques qu’elles vont ouvrir le détermineront en grande partie. Qui a dit que les élections européennes étaient encore « de second ordre » ?

Pour aller plus loin

  • Cohen, Antonin, Knudsen, Ann-Christina, « L’institutionnalisation du Parlement européen. Pour une sociologie historique du parlementarisme supranational », Cultures & Conflits, vol. 85-86, no. 1, 2012, p. 7-12.
  • Hix, Simon, Hagemann, Sara, « Could changing the electoral rules fix European parliament elections ? », Politique européenne, vol. 28, no. 2, 2009, p. 37-52
  •  Höing, Oliver, Müller Gómez, Johannes, « Towards the German model? Spitzenkandidaten and European Elections 2014 », L’Europe en Formation, vol. 373, no. 3, 2014, p. 45-65.
  • Vauchez, Antoine, Démocratiser l’Europe, Paris, Seuil, 2014.