N° 11, 2003/3 – Administrer l’Union européenne

PE11Administrer l’Union européenne

édité par Patrick Hassenteufel, 2003/3 (n°11)

 

Patrick Hassenteufel – Introduction : fragmentation administrative et concurrences inter-institutionnelles

L’analyse des institutions européennes dans une perspective de sociologie de l’administration ne s’est développée que depuis quelques années, en France notamment. C’est de ce renouvellement analytique dont ce numéro cherche à rendre compte, à travers la présentation d’une série de travaux empiriques réalisés récemment et partageant un certain nombre d’éléments. Tout d’abord, ils se situent à…

 

Jean-François Polo – La naissance d’une direction audiovisuelle à la commission : la consécration de l’exception culturelle.

La création au sein de la Commission européenne d’un service en charge d’une politique audiovisuelle européenne est l’aboutissement aléatoire d’un processus marqué par une lutte interne pour définir l’orientation de cette politique. Elle a été rendue possible par la mobilisation d’un réseau de politique publique rassemblé autour de la norme de “ l’exception culturelle ” contre une conception libérale du secteur. Elle traduit ainsi la reconnaissance institutionnelle d’une “ exception culturelle ”.

 

Sébastien Guigner – L’odyssée de l’administration européenne de la santé : la quête d’un leadership.

Il s’agit ici de montrer que l’institutionnalisation d’un secteur d’activité n’est possible que si l’intervention dans ce secteur apparaît légitime à ceux qui y interviennent et à ceux qui l’environnent. On verra, en effet, que, malgré les stratégies de légitimation qu’elle déploie, l’administration européenne de la santé souffre d’un déficit de légitimité politique, institutionnel et technique qui l’empêche d’assumer une fonction de leadership. Faute de leadership les structures sanitaires de la Commission, comme leurs politiques, se révèlent alors instables et bricolées en fonction d’évènements contingents au risque de créer un fossé entre la capacité d’action de la Commission et les exigences auxquelles cette dernière est soumise.

 

Cécile Robert – L’expertise comme mode d’administration communautaire : entre logique technocratiques et stratégies d’alliance.

S’attachant à analyser le rapport privilégié de la Commission européenne à l’expertise comme mode d’action et de légitimation, cet article explore dans cette perspective deux hypothèses, appuyées sur l’étude empirique de différentes politiques communautaires. Les usages politiques de l’expertise sont d’abord mis en relation avec les concurrences et conflits de légitimité qui opposent l’administration européenne à ses partenaires institutionnels : la mise en forme technique des enjeux d’action publique et du travail politique effectué par la Commission renvoie ainsi autant à la culture « technocratique » des fonctionnaires communautaires qu’elle s’inscrit dans une logique tactique visant à étendre et stabiliser leurs prérogatives et domaines d’action. Les procédures de recours à l’expertise extérieure – recherchée auprès des administrations nationales, des groupes d’intérêts et des associations, ou encore des consultants privés — sont ensuite appréhendées comme autant de stratégies d’alliance et de mobilisation, modes informels de négociation, dispositifs de socialisation et de formation à l’Europe, permettant à l’administration communautaire de « gérer » son environnement et de construire ses relations avec ses administrés.

 

Magali Gravier – D’une loyauté à l’autre. Eléments d’analyse sur le statut de la fonction publique européenne (1951 – 2003).

Cet article présente les résultats préliminaires d’une recherche en cours sur l’émergence du statut de la fonction publique européenne. Il s’agit de considérer cette norme juridique comme un environnement de socialisation des fonctionnaires européens et de cartographier ce dernier pour y rechercher la manière dont les institutions européennes ont codifié, depuis leur création par le Traité de Paris en 1951, leurs attentes de loyautés à l’égard de leurs serviteurs. Pour cela, nous utilisons un concept de loyauté original qui mêle des approches rationnelles (la « loyauté du mercenaire ») et identitaire (la « loyauté-identité »). Dynamisé par la sociologie historique, ce concept nous permet de distinguer trois périodes historiques. La première, consécutive à la création de la CECA, est la période d’élaboration du statut. Elle est caractérisée par une stratégie institutionnelle mettant l’accent sur la loyauté du mercenaire : la loyauté des eurofonctionnaires est avant tout stimulée par des incitations pécuniaires. La seconde période, débutant avec la création de la CEE et de la CEEA, apparaît comme une période de consolidation : les institutions européennes recourent toujours à la même stratégie d’incitation à la loyauté. En revanche, les années 1999-2000 marquent une rupture très nette. Les institutions européennes mettent dorénavant l’accent sur la loyauté-identité : elles ont entamé un travail de sensibilisation, confinant parfois au rappel à l’ordre, autour des valeurs de moralité et d’intégrité de la fonction publique européenne. Les institutions européennes sont donc passées d’une situation où elles devaient offrir pour obtenir le soutien dont elles avaient besoin à une situation où elles peuvent réclamer des comportements normés correspondant à une déontologie particulière de la fonction publique européenne. 

 

Véronique Dimier – Institutionnalisation et bureaucratisation de la commission européenne : l’exemple de la DG développement.

Après avoir présenté la genèse de la DG Développement, fortement marqué parle rôle d’anciens administrateurs coloniaux français, cet article met en évidence un processus de bureaucratisation, très progressif, qui se traduit notamment par la mise en place d’une logique de programmation reposant sur des critères de plus en plus formalisés, se substituant à une logique de projet, fondée sur des relations inter-personnelles. La rationalisation des procédures administratives est ainsi au cœur des réformes actuelles de la Commission, allant dans le sens du management public et d’une plus grande transparence. 

 

Michel Mangenot – Une « chancellerie du prince ». Le Secrétariat Général du Conseil dans le processus de décision bruxellois.

Cet article insiste sur les logiques de coordination du système politique et administratif de l’UE à travers l’analyse du rôle d’une organisation méconnue : le Secrétariat général du Conseil. Gardienne des procédures communautaires, cette administration d’état-major s’est affirmée au centre des configurations institutionnelles européennes et des interactions bruxelloises entre fonctionnaires, ambassadeurs et ministres des Quinze. Elle est devenue un acteur central des politiques de Justice et d’affaires intérieures et l’entrepreneur de la PESC. C’est l’autonomisation d’un nouveau pôle d’expertise, distinct de celui de la Commission, qui est analysée. L’identification du Secrétariat général au Conseil, dont la direction change tous les six mois, donne à voir une nouvelle articulation entre administration et politique.

 

Olivier Costa – Administrer le parlement européenne : les paradoxes d’un secrétariat général incontournable, mais faible.

L’administration des parlements détermine étroitement leurs capacités de décision et de contrôle. Les spécificités et l’histoire du Parlement européen semblaient particulièrement propices à la genèse d’un secrétariat général puissant, mais l’analyse montre qu’il n’exerce aucune forme de leadership. Ceci tient à trois facteurs : l’absence de culture administrative commune ; la prédominance des groupes politiques dans la gestion de l’assemblée ; la tendance des fonctionnaires à se rapprocher des élus pour des motifs partisans ou de carrière. Cette situation, qui a pu avoir des effets positifs par le passé, pourrait s’avérer problématique dans l’hypothèse d’une « parlementarisation » accrue de l’Union. 

 

Recherches en cours

 

Katrin Rücker – « L’entrée de la Grande-Bretagne dans la communauté économique européenne en 1973 : une affaire du triangle Paris-Bonn-Londres ? ». Intérêt de cette recherche.

L’intérêt de travailler sur premier élargissement est évident, mais pourquoi entamer une recherche sur le triangle Paris-Bonn-Londres ? L’intégration européenne témoigne toujours à la fois de dynamiques supranationales et de logiques intergouvernementales. Selon A. Milward, c’est l’entrée de la Grande-Bretagne dans la CEE qui a permis de renforcer son Etat-Nation. De plus, des initiatives binationales…

 

Lectures critiques

The Futures of European Capitalism Emiliano GROSSMAN Le dernier livre de Vivien Schmidt aborde de manière systématique l’évolution récente des « variétés de capitalisme » (Hall & Soskice, 1999) allemande, française et britannique. Ce faisant, l’auteur répond à une critique énoncée à l’encontre de cette école concernant les limites du choix de l’Etat comme cadre indépassable de l’analyse comparée…