Moins ça change, moins c’est la même chose ? Une première analyse du collège de la Commission Von der Leyen

Ursula Von der Leyen lors de son audition au Parlement européen – © European Parliament

La présidente de la Commission, qui a été proposée avec d’autres postes clefs de l’UE puis investie par le Parlement à la veille de la pause estivale, vient d’annoncer aujourd’hui la liste des membres du Collège 2019-2024 qu’elle propose à l’investiture. Il est évidemment encore trop tôt pour dire si cette liste est définitive. Les auditions par les eurodéputés des potentiels Commissaires, dont la nomination est soumise à l’approbation préalable du Parlement européen, peuvent changer la donne : plusieurs candidats sont réputés borderline du fait de leur trajectoire ou d’affaires en cours et pourraient être mis dans la balance de nouvelles négociations politiques au et/ou avec le Parlement. Plusieurs gouvernements en passe de changer de couleur politique pourrait du reste aussi profiter de cette opportunité pour sortir un autre nom de leur chapeau. Malgré tout, cette liste permet de dresser un premier inventaire du nouveau collège, et de faire une première analyse de l’originalité de la nouvelle Commission et de son possible impact.

L’auteur : Didier Georgakakis est professeur de science politique à
l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, titulaire d’une chaire Jean Monnet
et professeur visitant au Collège de Bruges.

Une nouveauté a priori contrastée

Les conditions de la proposition puis de l’élection d’Ursula Von der Leyen à la présidence de la Commission ont déjà fait l’objet de nombreux commentaires médiatiques et politiques avant l’été. Le fait que la proposition de sa nomination rompe avec le procédé précédemment mis en place, qui voulait que le président de la Commission soit le candidat désigné pendant la campagne électorale par le parti européen arrivé en tête (ce qu’on appelle le Spitzenkandidat), a pu paraître comme une entorse à la démocratie. Elle l’est peut-être par rapport à une définition formelle (et assez fantasmée) de la démocratie de l’UE, mais guère plus. Néanmoins, elle est bien membre du PPE, le parti qui a remporté les élections avec 182 sièges devant le PSE (154 sièges) et l’ALDE (108 sièges).

Sociologiquement, les Spitzenkandidaten ne peuvent être que dotés d’une faible légitimité électorale en l’état des forces politiques et de la faible mobilisation (seule une dizaine de pour cent d’électeurs avaient voté pour Junker en 2014) et leur existence est très peu connue au-delà du cercle des spécialistes de l’UE (et parfois même du pays d’appartenance du leader de la liste). Le régime de l’Union n’a par ailleurs jamais relevé d’une démocratie parlementaire (ce qui ne veut pas dire que le Parlement n’y a pas un rôle souvent de plus en plus important) et ses partis sont bien plus une construction juridique qu’ils ne sont ancrés dans la sociologie d’une société ou d’un peuple européen, même si les tractations au Conseil européen pour les tops jobs d’avant l’été ont sollicité leur appareil. Disons pour faire vite que l’UE relève de marchés politiques très fragmentés, ce qui rend difficile de reproduire à l’échelle européenne les bases sociologiques de la représentation politique que l’on connaît sur le plan national.

De ce point de vue, la proposition du nom d’Ursula Von der Leyen, qui avait fait l’objet de pronostics six mois avant son élection avant de disparaître des écrans, n’est qu’une surprise partielle. Sa personnalité tranche néanmoins en de nombreux points avec celle de son prédécesseur sur le plan d’une tentative d’incarner une figure (et éventuellement) une autorité politique au sens plein. Première femme et, surtout peut-être, première Allemande depuis Walter Hallstein à la tête de la Commission (soit 52 ans), elle n’est pas dénuée de ressources. Elle est donc allemande, et plus largement membre d’un des grands pays fondateurs et a reçu un soutien fort de la part de certains chefs d’Etat et de gouvernement. Elle a par ailleurs bénéficié d’une socialisation précoce aux jeux européens : c’est la fille d’un très grand commis de l’Europe, Ernst Albrecht, qui a été notamment directeur général de la Concurrence de la CEE, et a été socialisée à la culture et aux langues du champ de l’eurocratie en grandissant à Bruxelles. Comme son prédécesseur, elle incarne une droite relativement sociale, soit une position en partie au carrefour des positions. Aussi, rien n’indique que la présidente de la Commission ne manquera d’autorité comme cela a beaucoup été dit après son investiture de justesse : il se peut tout aussi bien que le soutien des Etats membres allié à son profil plus discret marque plus un changement de pratique du pouvoir qu’un manque de pouvoir. En bref, moins de discours et de dramaturgie de la dernière chance, mais une plus grande finesse dans la gestion des relations entre les différentes institutions et les différents porteurs d’intérêts et, au final, plus de cohésion et d’intégration.

L’équipe qui l’entoure, et qui vient d’être annoncée, est importante. Si l’on commence par égrainer les indicateurs les plus visibles, les changements sont mitigés. D’un côté, le nombre de femmes membres du collège est évidemment remarquable. En fin de mandat, la précédente Commission comptait huit femmes (égalant le précédent record de Barroso II) :  la nouvelle en compte 12 sur 27 membres, dont une présidente. C’est sans précédent, pas très loin de la parité parfaite promise par la présidente lors de son discours au Parlement.

Sur le plan politique, les Commissaires sont nommés par les États membres, aussi il y a peu de surprises si ce n’est celles dues au fait que de nombreux gouvernements sont en négociation pour constituer ou stabiliser leur coalition (Belgique, Italie, Espagne, Autriche, et Allemagne dans une moindre mesure) et que le jeu se montre plus incertain que d’habitude. Le rapport de force droite/gauche penchant assez nettement à droite en Europe, le Collège en est le reflet, mais ce n’est pas là une nouveauté (les collèges ont toujours penché à droite, à l’exception de la Commission Prodi en 2000). On peut même dire que dans la tradition européenne, la répartition politique est plus équilibrée : le PPE aura quatre sièges de moins et les socio-démocrates deux de plus, et un Commissaire sera affilié aux Verts. L’âge moyen, proche de 55 ans, est conforme aux Commissions précédentes. Les origines professionnelles également, du moins à première vue. Les Commissaires sont des professionnel.les de la politique pour la plupart aguerri.e.s (le Commissaire lituanien de 27 ans est toutefois une exception), et plusieurs profils donnent à voir des allers et retours entre fonction politique et administration ou secteur privé.

Les choses sont toutefois différentes, et même en rupture avec la Commission précédente, si l’on en vient à des indicateurs plus fins. Comme on l’a montré dans des travaux antérieurs, la composition de la Commission témoignait d’une évolution morphologique importante sur une longue période : l’autorité fondée sur l’expérience et la compétence proprement européenne, ce qu’on appelle le capital institutionnel européen, était tendanciellement en baisse depuis les années 1980. Si l’administration de la Commission était de plus en plus composée de permanents de l’Europe, son organe politique, le Collège, était quant à lui de plus en plus peuplé d’un personnel politique national de plus en plus gradé, tendanciellement plus généraliste et moins expert que les premiers Commissaires européens et surtout moins engagé dans la politique européenne. La Commission Junker s’était inscrite dans cette évolution en revendiquant une dimension explicitement « politique » avec cinq anciens Premiers ministres, la plupart de fraîche date, soit des poids lourds politiques censés incarner la légitimité politique de la nouvelle Commission d’alors.

Un retour des experts de l’Europe

Tout indique ici un revirement. Les membres du Collège ne sont, à l’instar de la présidente de la Commission, pas les plus gradés sur l’échelle politique. Deux Premiers ministres à ce jour, dont le Letton Valdis Dombrovskis, qui le fut il y a plus de cinq ans avant d’être Commissaire sous Juncker, et l’Italien Paolo Gentiloni, qui n’occupa cette position que dans un gouvernement transitoire d’un peu plus d’un an. Il y a certes des ministres et certains d’entre-eux gradés comme le Commissaire belge, mais en moins grand nombre que pour les Commissions récentes. En revanche, le Collège comprend une très forte proportion de Commissaires dotés de ce qu’on a appelé des capitaux de permanents de l’Europe, c’est-à-dire qui ont une solide expérience des enjeux européens, des connaissances de la machine et des réseaux de relation qui vont avec, accumulées sur le moyen voir long terme, et jouissent d’une reconnaissance dans les milieux européens.

Le Collège se caractérise ainsi par le fort taux de renouvellement d’anciens Commissaires. Ces derniers représentent actuellement un tiers de l’effectif : trois d’entre eux sont à la Commission depuis déjà deux mandats (le Slovaque Maroš Šefčovič, l’Irlandais Phil Hogan et l’Autrichien Johannes Hahn), et deux sont jugés comme des poids lourds dans la dernière Commission (le Néerlandais Frans Timmermans et la Danoise Margrethe Vestager). Trois d’entre eux – Šefčovič, Timmermans et Vestager – ont du reste figuré parmi les candidats sérieux au poste de président. C’est beaucoup, et cela va incontestablement peser.

Là où c’est plus impressionnant encore, c’est qu’en plus de ces habitués de la fonction, une dizaine de Commissaires sont également très bien connus des services bruxellois, au sens où ils cumulent forte expérience européenne et assez forte légitimité au sein du champ. L’Espagnol Josep Borrell a été président du Parlement européen et président de l’Institut Universitaire de Florence. La Française Sylvie Goulard, diplomate responsable de questions européennes et de la réunification, avait été membre de cabinet de Romano Prodi entre 2001 et 2004, avant de présider le Mouvement européen-France pendant quatre ans et d’être élue deux fois eurodéputée de 2009 à 2017. On passe sur son best-seller l’Europe pour les nuls, et les nombreuses publications sur l’Europe, y compris avec Mario Monti. Margaritis Schinas, le candidat grec, travaille à la Commission depuis presque 30 ans et a beaucoup fréquenté les cabinets de Commissaires avant de devenir le porte-parole en chef de l’équipe Juncker (une fonction au plus près politique de l’ancien Collège). Sa carrière au sein de l’institution fut certes interrompue deux ans, mais pour exercer la fonction … de député européen. Janusz Wojciechowski, membre du parti polonais Droit et Justice (PiS), est depuis 2016 auditeur à la Cour des comptes européenne, après avoir siégé au Parlement européen sans discontinuer depuis l’adhésion de la Pologne en 2004, occupant le poste de vice-président de la commission agriculture.

Plusieurs autres Commissaires potentiels ont une riche expérience du Parlement européen, comme Elisa Ferreira, actuellement vice-gouverneure de la banque centrale du Portugal, ou la Croate Dubravka Šuica, eurodéputée depuis l’adhésion de son pays. Plus loin de l’UE, l’actuelle députée chypriote Stella Kyriakides a toute de même été présidente de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. Autre profil typique d’insiders, quatre Commissaires (Nicolas Schmit pour le Luxembourg, Luminiţa Odobescu pour la Roumanie et Janez Lenarčič pour la Slovénie en plus de Maroš Šefčovič pour la Slovaquie par le passé) ont représenté leur pays en tant qu’ambassadeur auprès de l’UE, souvent après des carrières politiques de responsables de l’UE dans leur État membre. Si d’autres ont un profil de ministre plus classique par rapport au Collège des années 1990-2010, ils compensent néanmoins par une longévité faisant qu’ils ont été largement sollicités par les conseils des ministres de crise ou l’Eurogroupe : le Belge Didier Reynders, en tant que ministre des Finances entre 1999 et 2011 puis des Affaires étrangères depuis lors, et la Finlandaise Jutta Urpilainen en tant qu’ancienne vice-Première ministre et ministre des Finances, ne sont ainsi pas tout à fait des novices.

Vers quels changements de politiques ?

Bref, la nouvelle configuration est intéressante : il s’agit d’une Commission moins politique (au sens où elle n’est pas dominée par des cadors de la politique nationale), plus européenne et, en un sens, plus proche du cœur des permanents que représentent notamment les fonctionnaires européens, même si leur sociologie s’est transformée. Qu’est-ce que cela change et est-ce annonciateur d’un tournant ? Cela ne change assurément pas tout, tant il faut prendre en compte les évolutions simultanées des autres institutions et plus largement d’autres acteurs influents des politiques européennes. On peut très certainement attendre du Collège qu’il se situe dans la continuité des inflexions impulsées par la dernière Commission et les rapports de prospective parus récemment, en particulier celui des secrétaires généraux des institutions de l’UE, ainsi qu’une plus grande cohérence interne, et sans doute une dynamique européenne et intégratrice renforcée.

Reste à voir comment se traduiront concrètement les promesses contenues dans le discours d’investiture de la présidente, et notamment celle d’un Green Deal : qui les incarnera et comment ? Et par qui, le cas échéant, seront-ils relayés et soutenus au sein des sociétés européennes ? C’est, outre l’accord relatif des élites qui pourrait se dégager, un enjeu qui compte et pose, bien au-delà de la liste des Commissaires et du mécano institutionnel des politiques communes, la question de l’ancrage démocratique de l’Europe.