Le multilatéralisme européen est-il soluble dans la pandémie de Covid 19 ?

La crise sanitaire mondiale qui frappe fortement l’Union européenne révèle chaque jour l’ampleur de ses ramifications dans de nombreux domaines de l’intégration européenne. Elle conduit plus particulièrement à repenser le fonctionnement du multilatéralisme européen dans ses modalités pratiques autant que symboliques.

Le multilatéralisme au sens large désigne un mode de coopération entre États qui peut prendre la forme d’une organisation internationale (en l’occurrence l’Union européenne) et des instruments collectifs (tels que les traités européens et les procédures de négociation des différentes institutions européennes notamment). Il s’agit avant tout d’un mécanisme de négociation entre plusieurs États, qui tend à la réalisation d’objectifs partagés. Il offre ainsi un moyen de régulation des relations inter-étatiques, qui s’accompagne dans le cas européen d’un système de croyances communes, sur lesquelles les États s’accordent. Par exemple, l’ensemble des États européens acceptent les principes qui composent la Charte des droits fondamentaux de l’UE et s’entendent pour promouvoir la démocratie et les droits de l’homme. Sa fonction principale est de permettre aux États de dialoguer et de résoudre pacifiquement leurs différends. 

Par Delphine Deschaux-Dutard, maîtresse de conférences en science politique à l’Université Grenoble Alpes (CESICE).

Des négociations européennes virtualisées

La spécificité du multilatéralisme européen tient d’abord au nombre très élevé de réunions entre chefs d’État (Conseil européen) et ministres (formations du Conseil de l’Union européenne) elles-mêmes préparées à travers des réunions successives des groupes de travail et organes préparatoires divers. On parle même de comitologie pour désigner le fonctionnement décisionnel interne à l’Union européenne, tant les échelles de négociations diverses sont entremêlées. Les négociations européennes se tiennent dans un cadre institutionnel composé de règles formelles et informelles. Par exemple, les chefs d’États européens et leurs ministres des affaires étrangères se sont réunis en moyenne 111 fois au format Conseil européen et Conseil Affaires étrangères depuis 2014. Les négociations européennes constituent en outre un cas particulier de négociations multilatérales internationales dans la mesure où les traités européens (Traité de Lisbonne et Traité sur le Fonctionnement de l’UE ou TFUE) et la jurisprudence qui en découle définissent clairement le cadre du processus, contrairement à d’autres forums de négociation multilatérale dépourvu d’institutions et d’un corpus incarné de règles tels que les différents « G » (G7, G20, etc.) pour lesquels les pratiques peuvent présenter davantage de flexibilité. Enfin, du fait du système des représentations permanentes, les négociateurs en poste à Bruxelles entretiennent déjà, avant les négociations, des relations de travail suivies, cordiales, voire parfois amicales. On se trouve donc dans un cadre fortement normé, à la différence des grandes conférences intergouvernementales, qui se présentent comme des enceintes restreintes dans la mesure où une grande partie du processus est à réinventer à chaque fois. Le forum de négociation bruxellois pourrait être qualifié d’enceinte multilatérale consolidée. Pour autant, avant la crise sanitaire actuelle, le multilatéralisme européen rencontrait déjà une forme de crise, comme l’illustre notamment les dissensions entre États autour de la crise migratoire, du règlement du Brexit ou encore de la gouvernance économique européenne.

Or le contexte de la pandémie actuelle, faute de pouvoir voyager à Bruxelles et y tenir des sommets, les chefs d’États, ministres et diplomates européens sont contraints de continuer leurs échanges au format virtuel. Depuis la mi-mars 2020, les derniers sommets européens se sont ainsi tenus en visioconférence entre les différents chefs d’États européens : quatre réunions ont ainsi eu lieu par visioconférence entre le 17 mars et début juin 2020, auxquelles s’ajoutent entre autres 9 réunions des Ministres des affaires étrangères et 2 des Ministres de la défense en visioconférence. Au total, l’ensemble des formations du Conseil européen ont organisé pas moins de 48 réunions virtuelles depuis la mi-mars 2020. Il s’agit seulement du nombre de réunions officielles, auquel il faut ajouter près du double voire du triple de réunions préparatoires entre les acteurs et services concernés à Bruxelles et dans les capitales. La virtualisation du multilatéralisme européen ne s’est ainsi pas traduite par une baisse du nombre ou de la fréquence des réunions et des négociations, mais plutôt par une inflation du nombre de rencontres virtuelles entre les réunion officielles dans la mesure où les textes débattus en Conseil européen ou dans les différentes formations du Conseil de l’UE devaient arriver « bouclés » sur la table des négociations, afin de permettre un vote politique par les chefs d’État ou les ministres concernés. C’est donc au cœur des comités préparatoires (et en particulier le COREPER) que se joue une large partie du processus décisionnel virtualisé.

Un impact sur les pratiques multilatérales 

La pandémie de Covid 19 a un impact évident sur les aspects les plus concrets des pratiques multilatérales au sein de l’UE. Tout d’abord, dès le début du mois de mars 2020, une instruction est donnée à l’ensemble du personnel des institutions européennes, notamment de la Commission européenne et du service diplomatique européen (SEAE), en vue d’appliquer les gestes barrières et mesures de précaution pour éviter la transmission du virus (distance de 1 mètre minimum entre les personnes, suppression des contacts physiques tels que les poignées de main, lavage fréquent des mains, etc.). De même, pour les réunions au format présentiel en petit comité, le port obligatoire du masque de protection peut compliquer la prise de parole.

Les membres de la présidence croate sont assis dans la salle de téléconférence en maintenant la distanciation sociale.

Téléconférence des ministres de l’économie et des finances organisée par
la présidence croate de l’UE le 23 mars 2020

Ensuite, le passage des institutions européennes en procédure de crise se traduit par une adaptation du mode de prise de décision. Ainsi, au Conseil européen, la procédure d’adoption des textes a été modifiée pour privilégier la procédure écrite et la mise en place de dispositions permettant d’éviter les blocages politiques. Au Parlement européen, les sessions plénières ont également pris la forme de sessions à distance avec la mise en œuvre du vote électronique. De même, les sites internet des institutions se sont adaptés pour transmettre les informations relatives aux différentes négociations, permettant dans certain cas de suivre une partie d’échanges virtuels en direct ou en différé. Cela introduit ainsi une nouvelle forme de communication de la part des institutions européennes, qui pourrait les rendre moins opaques à un public profane intéressé par les rouages du processus décisionnel multilatéral au sein de l’UE.

Or si la technologie numérique permet de maintenir ce dialogue virtuel, elle ne saurait remplacer les relations informelles. Les poignées de mains échangées entre chefs d’État et de gouvernement, les accolades, peuvent prendre une portée symbolique lourde de sens à l’image de la célèbre accolade entre le président Hollande et la Chancelière Merkel le 12 janvier 2015 à Paris manifestant la solidarité européenne avec la France suite aux attentats qui avaient frappé Charlie Hebdo, ou encore l’accolade entre le président Macron et la chancelière Merkel le 26 mai 2017 à Bruxelles qui marquait symboliquement la préséance donnée par le président français à l’Union européenne sur l’OTAN, en saluant d’abord la Chancelière avant le président américain Donald Trump. Ces gestes ne constituent certes pas l’essentiel du multilatéralisme européen, mais ils lui confèrent une dimension symbolique fondamentale dans un monde où la circulation rapide des images précède souvent les déclarations diplomatiques.

De même, dans un espace de négociation virtualisé, les traditionnelles photos de famille prises à l’issue des Conseil européens, ou les conférences de presse conjointes, sont rendues au mieux difficiles, voire impossibles par les règles sanitaires imposées par la gestion de la pandémie. Ce sont désormais des photos de réunions virtuelles qui leur sont substituées. Pourtant il s’agit d’un aspect symbolique important du multilatéralisme européen qui permet de donner à voir tant aux Européens qu’au monde les efforts de concorde entre États européens, malgré des discussions souvent houleuses lors des sommets.

Plus largement, la pratique d’un multilatéralisme virtualisé ou numérisé complexifie la diplomatie de couloir qui s’appuie traditionnellement sur les relations informelles entre acteurs, et se traduit par exemple par le fait pour un petit groupe de négociateurs d’aller s’isoler dans une autre salle du bâtiment de négociation pour une session improvisée en marge des négociations formelles. Elle fait partie intégrante des négociations européennes, mais ne peut plus avoir lieu que par téléphone ou appels vidéo jusqu’à nouvel ordre. Si les outils numériques offrent une liberté de communiquer entre diplomates et acteurs politiques situés dans les capitales et à Bruxelles, ils introduisent en revanche deux biais, outre les aléas matériels qui peuvent survenir, tels des ruptures de connexion réseau : un risque de mise en péril du secret de par la nature même de ces communications, par visioconférence ou téléphone, qui peuvent être traçables d’une part, et une rigidification de la communication qui perd en spontanéité comparée à une rencontre in situ.

Ainsi si la virtualisation des négociations européennes n’empêche pas formellement le multilatéralisme au sein de l’UE, elle vient lui retirer une part non négligeable de son essence, basée aussi sur les échanges informels en marge des sommets. Or pour traiter de questions non consensuelles tels que la mutualisation de la dette européenne, ou le cortège de questionnements que pose encore le Brexit, les négociateurs européens auront nécessairement besoin de se retrouver physiquement pour débattre autour d’une table et non par écran interposé. La reprise des pratiques diplomatiques « normales » s’accompagnera d’ailleurs de nouveau gestes symboliques, témoins de l’empreinte de la crise.

Pour aller plus loin

Delphine Deschaux-Dutard, Le multilatéralisme malade du Covid 19 ?, Presses Universitaires de Grenoble, 2020.

Ana Mar Fernández Pasarin, « The state back in: la comitologie ou la délégation contrôlée et coordonnée du pouvoir. », Revue francaise d’administration publique, 2016, no 2, p. 463-475.

Alain Pekar Lempereur, Aurélien Colson (ed.). Négociations européennes: d’Henri IV à l’Europe des 27. A2C Medias, 2008.