Gérer la crise par la finance : la COVID-19 comme révélateur du rôle croissant de la Banque européenne d’investissement (BEI)

Parmi les mesures d’urgence adoptées face à la pandémie de COVID-19 par le Conseil de l’UE du 16 mars dernier, un « accueil favorable » est réservé à l’action conjointe de la Commission européenne et de la Banque européenne d’investissement (BEI). Le principe est simple : en engageant une première enveloppe de 20 milliards d’euros (devenus 40 milliards en juin), les deux institutions espèrent susciter au moins 200 milliards de prêts bancaires traditionnels à destination d’entreprises ou d’organismes éligibles, en jouant sur la disponibilité de capitaux privés.

Resté jusque-là dans l’ombre des controverses sur le mandat de la BCE ou sur les récentes propositions germano-françaises de plan de relance, ce « bouclier de protection » financier proposé par la BEI représente pourtant une transformation sensible dans la façon de fabriquer des politiques européennes. Qu’il s’agisse de relancer l’économie (au travers du Plan Juncker), de lutter contre le changement climatique (au travers du Green deal européen) ou d’atténuer les effets de la crise liée au Coronavirus, l’UE semble de plus en plus décidée à employer ses crédits au travers de prêts, de garanties ou de prises de participation. Ces outils sont génériquement qualifiés « d’instruments financiers » en opposition aux subventions. Leur principe est à chaque fois la même : que le secteur public mobilise des acteurs privés en atténuant le risque qu’ils encourent lorsqu’ils investissent dans des projets considérés d’intérêt général. En faisant ainsi levier sur les marchés, il serait possible d’obtenir un impact économique qui pèserait moins sur les ressources budgétaires.

Ce recours réflexe aux instruments BEI en temps de crise amène à s’interroger sur le renouveau des outils  de gouvernement de l’UE : cette dernière serait-elle en train de revêtir les traits d’un « État investisseur caché », dont la vocation consisterait désormais à susciter l’investissement ?

Par Antonin Thyrard,
Doctorant à l’EHESS (CEMS-CNRS)

Du Traité de Rome à la COVID-19 : le recours aux instruments financiers pour construire l’Europe

Avant même la crise actuelle, il était difficile d’enquêter sur une politique européenne redistributive sans entendre parler « d’instruments financiers efficients » à même de « recycler » les budgets publics et d’augmenter leur impact. C’est notamment le cas dans la Politique régionale, qui vise à combler les disparités économiques et sociales entre les régions de l’UE. En prêtant, garantissant des prêts ou investissant à partir de leur budget plutôt que de subventionner, l’UE et ses partenaires territoriaux pourraient ainsi faire plus avec autant, voire avec moins.

Les instruments financiers sont pourtant loin d’être une nouveauté radicale : ils s’ancrent en fait dans le paysage communautaire dès le Traité de Rome (1957), qui prévoit la création d’une Banque publique européenne. Cette dernière naît grâce aux négociateurs italiens, qui souhaitent financer des infrastructures pour assurer le rattrapage économique des régions du Sud dans un Marché commun en construction. Il s’agit de générer des marchés de capitaux suffisamment dynamiques dans ces régions afin qu’elles puissent finir par « s’aider elles-mêmes », selon le président de la BEI Parode Formentini (1959-1970).

À diverses reprises et face aux crises que rencontre l’économie mondiale ou l’intégration européenne, la BEI sera mise en avant comme une solution technique aux problèmes du financement public européen, comme par exemple :

  • dans le rapport McDougall (1973), qui mentionne « l’effet levier » des instruments de prêt BEI, à partir de ressources budgétaires données comme politiquement contraintes ;
  • dans le rapport Padoa-Schioppa (1987), qui dessine un système économique européen en filigrane des institutions internationales dans lequel la BEI joue la fonction de redistribution ; à l’image de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement.

Progressivement, la BEI croît et diversifie son offre et s’ouvre au financement des entreprises bénéficiaires du Fonds de développement régional (FEDER). La Banque s’ancre alors progressivement dans le paysage des instruments politiques de l’Union, comme une solution politique souple permettant de financer des investissements publics sans nécessairement jouer sur le volume du budget (comme toute banque de développement, elle se refinance en grande partie sur les marchés). Mais c’est véritablement avec la crise de 2008 (puis la « Crise de la Zone euro ») que l’activité de la Banque s’accélère : les 28 États membres d’alors, tous actionnaires, portent son capital à près de 240 milliards d’euros afin de lui permettre de prêter plus. Avec un volume d’opérations signées avoisinant les 80 milliards par an, la BEI est depuis considérée comme la plus grande banque publique multilatérale au monde.

Figure 1 – Répartition du capital de la BEI au 1er mars 2020 (environ 248 milliards d’euros) entre les 27 États membres actuels (source : BEI)

C’est sur cette BEI recapitalisée que la Commission appuiera le « Plan Juncker », affiché comme un plan d’investissements de plus de 300 milliards d’euros et correspondant en fait à 16 milliards (puis 21) issus pour moitié du budget européen et pour moitié du capital de la BEI. Au cœur de ce mécanisme de garantie, on retrouve l’idée d’un enrôlement des marchés dans le financement de projets qui seront ensuite valorisés comme des réalisations européennes. Le récit constitué autour de cette politique par ses multiples impact assessment ou dépliants promotionnels mobilise l’idée du levier, quantifié et représenté sous forme d’effet multiplicateur. Dans les termes comme dans l’esprit, la COVID-19 Response de la BEI apparait comme une continuité de cette logique.

Dans les deux cas, l’effet-levier que permettrait la finance fait alors office de promesse mobilisatrice et d’étonnant créateur de synthèses entre acteurs politiques pour ou contre l’approfondissement des budgets européens. Ils permettent d’afficher un volume d’opérations très important (comme les 200 milliards promis par la COVID-19 Response) en engageant de bien moindres montants (20 milliards de capital) demeurant en fait dans les comptes de la BEI. Cette flexibilité permet à la Commission d’afficher son volontarisme tout en contournant les limites budgétaires données par le jeu de la négociation des cadres financiers pluriannuels (CFP), et en ménageant les positions budgétaires des différentes forces politiques en présence.

Si cette souplesse est aujourd’hui largement plébiscitée par les ministres des Finances de l’UE et certains policymakers de la Commission, elle s’accompagne d’une grande opacité concernant la nature et la destination des 40 milliards d’euros mobilisés. Où iront-ils et que financeront-ils concrètement ? Sur quoi sont fondés ces montants ? Mobiliseront-ils réellement les 200 milliards promis ? L’urgence aidant, la décision est laissée à des comités de pilotage ou d’investissement dont les verbatim demeurent en grande partie confidentiels, et l’évaluation de l’aide reportée à des phases plus calmes…et par conséquent moins politiquement sensibles.

Une eurocratie qui se « financiarise »  

La mobilisation de la BEI pour atténuer les effets de la crise suscitée par le COVID-19 s’inscrit dans un faisceau plus large de nouveaux usages conventionnels de la finance au service de l’action publique. Dans son sillage, la Banque implique en effet tout un écosystème d’acteurs à la lisière de l’Eurocratie, entendue comme un champ où les acteurs de l’UE se positionnent et exercent différentes formes de pouvoir fondées sur des capitaux institutionnels européens. Consultants, banquiers privés et gestionnaires d’actifs, agences de notations, cabinets d’avocats…soit autant d’acteurs classiques du montage de projets financiers qui se voient mis au service de projets publics ou de la gestion des centaines de milliards d’euros d’encours de la BEI.

Au Luxembourg, où nous avons enquêté pour notre mémoire puis pour notre thèse, la BEI constitue ainsi un pôle d’échange professionnel et intellectuel pour des banquiers publics passés par les ministères nationaux, les banques de développement internationales, des entités privées actives dans le secteur de la finance de développement. Ces financiers publics se rassemblent autour d’une économie politique voyant le retour de « l’État entrepreneur » au travers d’instruments plus efficaces que la subvention ou la mise en œuvre d’une action publique directement par l’administration. Ces discours permettent d’opérer des synthèses, voire des alliances, entre performance des ressources publiques (stables ou décroissantes) et volontarisme politique.

Plus les politiques d’instruments financiers se développent, plus celles-ci essaiment dans les unités de la Commission, et notamment dans les Directions générales (DG) liées aux politiques structurelles (DG Politique régionale, DG Agriculture, DG Emploi), au sein desquelles les équipes « ingénierie financière » se sont renforcées numériquement et statutairement ces dernières années. Elles y forment autant de relais en faveur des instruments financiers dans l’Eurocratie, et notamment à Bruxelles.

La mobilisation rapide de la BEI pour solutionner en partie les effets de la crise du COVID-19 apparait donc comme le résultat de cette sédimentation historique de concepts, de parcours et d’outils financiers au sein des institutions européennes, esquissant une financiarisation de leurs politiques. Au travers de ce terme, nous constatons que les outils, les concepts et les personnels de la banque et de la finance se retrouvent progressivement imbriqués dans une variété de politiques européennes. La mobilisation réflexe de la BEI dans le cadre de la présente crise souligne en quelque sorte l’institutionnalisation des instruments financiers, et une modalité très particulière de gestion technocratique des crises sociales et économiques par des montages et la gestion de risques financiers.

Une expansion des instruments financiers face à ses limites et à ses critiques ?

L’usage de ces instruments suscite différentes critiques au sein même de la sphère politique européenne. Tout d’abord du côté des parlementaires européens où les membres du Comité des Régions, qui rappellent régulièrement et depuis les années 1990 que les instruments financiers ne doivent pas se substituer au principe du subventionnement. Cette critique est également portée par les ONG spécialisées Bankwatch et Counterbalance, qui ont mené plusieurs campagnes portant sur le manque de transparence des décisions prises à la Banque. Dans leurs clips au ton sarcastique, on découvre par exemple que la BEI a financé la rénovation d’un Club Med en Tunisie ou un pipeline azéri, interrogeant de ce fait la cohérence des politiques environnementales et sociales adoptées par l’UE. Les financements BEI peuvent également être critiqués pour leur part d’effet d’aubaine, dans la mesure où ils peuvent profiter à des projets qui auraient pu se financer sans intervention publique. De ce fait, il sera très compliqué d’évaluer les montants réellement mobilisés par l’intervention publique dans le total des prêts finalement accordés aux bénéficiaires de la COVID- 19 Response.

Tous ces acteurs soulèvent un point classiquement débattu par les observateurs de la financiarisation des politiques publiques : en cas de substitution des subventions par des prêts, des garanties ou prises de participation, finance-t-on les mêmes choses ? Dans le cas de la Politique régionale, certaines initiatives pilotes prévoient par exemple que des collectivités réalisent des prêts étudiants comme alternative au subventionnement de centres de formation dans le cadre du Fonds social européen. Il faut alors sélectionner des bénéficiaires capables de rembourser afin que les instruments demeurent soutenables et attirent des co-investisseurs privés, condition pour pouvoir faire levier. La rentabilité et la profitabilité financières entrent alors parmi les indicateurs auxquels les utilisateurs de Fonds européens (à Bruxelles ou en Région) sont attentifs.

La crise actuelle représente un tournant majeur pour ces politiques qui se sont appuyées sur les marchés de capitaux pour financer l’action publique européenne. En cas de relance partielle ou totale de l’activité, il est possible que la BEI et les promoteurs des instruments financiers à la Commission présentent ce résultat comme le leur, et fondent des demandes pour plus de finance dans les programmes redistributifs européens. Si, au contraire, les marchés ne suivent pas les jalons financiers posés par les acteurs publics ou se montrent moins dynamiques que prévu, la BEI et la Commission pourraient bien se retrouver à « faire levier » dans le vide. Alors que le budget pour 2021-2027 doit encore être adopté, les propositions qu’il contient en matière de promotion des instruments financiers (dont InvestEU, le nouveau plan Juncker) pourraient bien être durablement remises en cause si celles-ci ne passent pas l’épreuve de la crise.

Pour aller plus loin

  • BUISSIÈRE Éric [dir] (2008), La banque de l’Union européenne – La BEI, 1958-2008, édité par la Banque européenne d’investissement, Luxembourg, 384p.
  • CEE Bankwatch & Heinrich Boell foundation [coord.] (1999), « The European Investment Bank, Accountable Only to the Market? », December 1999, Bruxelles, 70p.
  • CHIAPELLO Ève (2017), « La financiarisation des politiques publiques », Mondes en développement, 2017/2 (n° 178), pp. 23-40.
  • MERTENS Daniel & THIEMANN Matthias (2017), « Building a Hidden Investment State? The European Investment Bank, National Development Banks and European Economic Governance », Published online: 02 October 2017, Journal of European Public Policy, 21p.