Débat sur le fonds de relance : pour un pouvoir fiscal européen

La crise provoquée par la pandémie du COVID-19 marquera une nouvelle étape dans l’évolution de la zone euro. La crise des dettes souveraines de 2010-2012 a montré que l’union monétaire était une construction institutionnelle inachevée, en raison de l’absence d’une politique fiscale européenne capable d’amortir les chocs « asymétriques » – les crises économiques qui ne touchent que certaines régions de l’économie européenne et pas d’autres. Une telle politique consisterait en une assurance chômage européenne et/ou un budget fédéral d’investissement de plusieurs points du PIB de l’Union européenne (UE). Ces idées ont dominé le débat sur la réforme de la zone euro ces dernières années mais sans jamais déboucher sur des prises de décision.

Aujourd’hui, l’UE fait face à un choc plutôt « symétrique » : tous les Etats-membres connaîtront des récessions profondes en 2020. Pourtant, cette crise a fait ressurgir le débat sur une politique fiscale européenne à travers les négociations qui sont menées actuellement à propos d’un fonds de relance intégré dans le budget de l’UE. La Commission émettrait plusieurs centaines de milliards d’euros de dette afin de financer directement des dépenses d’investissement dans les Etats-membres. Comment expliquer que cette crise symétrique ait des conséquences asymétriques ?

L’asymétrie des capacités fiscales des Etats-membres

En fait, ce sont les capacités fiscales des Etats-membres qui sont asymétriques. Bien que le choc initial soit le même pour tous les Etats-membres, leurs capacités respectives à y faire face ne le sont pas. Alors que les mesures fiscales prises par l’Allemagne à la mi-avril s’élevaient à 10,1% du PIB, les mesures équivalentes prises par l’ Italie n’étaient que de 0,9%.

Or, le rôle de la politique fiscale sera crucial pour stimuler la reprise économique. Cette politique peut compenser le recul de l’investissement privé par le biais de l’accroissement de l’investissement public. La Commission estime un manque à gagner de quelques 850 milliards d’euro en investissements privés en 2020-21, soit environ 6% du PIB de l’Union européenne.

Or, tous les Etats-membres ne jouissent pas d’une confiance égale de la part des investisseurs à qui il sera demandé de financer le surplus d’émission de dette publique. Cela peut se mesurer par les écarts dans les taux d’intérêt que doivent consentir les Etats-membres pour emprunter. Le taux pour l’obligation de dix ans de l’Allemagne était, le 17 mai 2020, de – 0,537% (les investisseurs paient des intérêts au gouvernement fédéral allemand pour lui acheter ses titres de dette). Le Danemark, les Pays-Bas, la Finlande, l’Autriche, la Suède et la France jouissent également de ce privilège des taux négatifs. En revanche, l’Italie devait consentir un taux de 1,855% et d’autres, au Sud et à l’Est de l’Union, empruntent à des taux plus élevés que les pays cités plus haut.

Une autre manière de mesurer cette asymétrie est de comparer le coût de la dette – ce que chaque Etat doit payer tous les ans pour rembourser la dette en proportion de son économie. En 2018 par exemple, le coût de la dette de l’Allemagne, des Pays-Bas et de la Finlande était équivalent à la moitié de celui de la zone euro dans son ensemble (0,9% contre 1,8% du PIB), tandis que pour l’Italie, c’était plus que le double (3,7%).

Pourquoi cette asymétrie pose problème

Cette asymétrie pose plusieurs problèmes. D’abord, elle met à mal l’unicité du marché unique en raison des capacités différenciées des Etats-membres à verser des aides à leurs entreprises. Le droit de la concurrence interdit les aides d’Etat, sauf pour la Recherche & Développement, mais la Commission peut, dans des circonstances exceptionnelles, suspendre ces règles. C’est ce qu’elle a fait dès le mois de mars afin d’empêcher des faillites en série ou des rachats hostiles d’entreprises européennes par des investisseurs chinois. Cette suspension signifie que les Etats-membres du Nord ont d’ores et déjà versé plus d’aides que les autres. A elle seule, l’Allemagne est responsable de la moitié des aides autorisées par la Commission depuis le début de la crise sanitaire. Or, cette différenciation conduit à des distorsions de concurrence et désavantage les entreprises des autres Etats-membres, ce qui est contraire au principe du marché unique.

Ensuite, la très forte interdépendance des économies nationales signifie que la reprise asymétrique qui s’en suivrait sans politique fiscale commune serait un frein pour l’ensemble de l’économie européenne. L’Allemagne et les Pays-Bas ne pourront rebondir puissamment si l’Italie et l’Espagne se débattent dans la stagnation. Cela d’autant plus que leurs marchés à l’exportation extra-européens se rétréciront davantage en raison du ralentissement des échanges internationaux occasionnés par la crise.

Enfin, ces capacités fiscales asymétriques risquent d’accroître les divergences économiques et sociales au sein de l’UE et donc de saper le consensus dont elle faisait jusque-là l’objet parmi les opinions publiques, notamment dans les Etats-membres du Sud. Il en va donc de la cohésion politique de l’Union.

Il y a donc un lien étroit entre le besoin d’une reprise économique équilibrée et une éventuelle politique fiscale européenne.

Le débat sur le fonds de relance

Dès le début de la crise sanitaire donc, le besoin d’une réponse fiscale commune a surgi dans le débat politique européen. Le 25 mars 2020, neuf chefs d’Etat et de gouvernement (emmenés par Emmanuel Macron, le premier ministre italien Giuseppe Conte et son homologue espagnol Pedro Sanchez) ont adressé une lettre à Charles Michel, le président du Conseil européen : il y était demandé la création d’un « instrument obligataire commun émis par une institution européenne afin de lever des fonds sur les marchés à des conditions égales et au bénéfice de tous les Etats-membres ».

Cette initiative a été popularisée sous le nom de « coronabonds ». Le débat qu’elle a suscité a réactivé le clivage entre Etats-membres du Nord et du Sud, d’une manière qui rappelle les divisions profondes occasionnées par la crise de la zone euro de 2010-2012. Ce débat se poursuit aujourd’hui sur les modalités précises de cette initiative, les Etats-membres du Nord ayant fini par accepter le principe de cette émission de dette européenne par la Commission afin d’abonder un Recovery Fund (un fonds de relance) devant financer l’effort de relance. Le clivage se cristallise désormais sur deux autres sujets : la taille de ce fonds et surtout les modalités de distribution des ressources. Les Etats-membres du Sud défendent l’option de transferts budgétaires afin de ne pas alourdir les ratios de dette publique nationale et de ne pas créer une obligation de remboursement. A l’inverse, les Etats-membres du Nord préfèrent des prêts pour les raisons exactement contraires. L’accord franco-allemand annoncé lundi 18 mai par Macron et Merkel signale que le compromis qui paraît possible est d’avoir un fonds de taille relativement modérée (500 milliards au lieu des 1 000 à 1 500 milliards proposés par le gouvernement espagnol par exemple) mais avec des transferts budgétaires (des dépenses directes qui devront à terme être remboursées via le budget de l’UE).

Les limites du confédéralisme en matière fiscale

Cette situation souligne les limites du fonctionnement confédéral en matière fiscale qui prévaut au sein de l’UE. En effet, la fiscalité et les ressources du budget européen relèvent d’une procédure législative spéciale où les Etats-membres statuent à l’unanimité sur proposition de la Commission et sans l’approbation du Parlement. Alors que ce dernier vote le budget de l’UE, cela ne concerne que le côté dépenses et non pas les ressources du budget, c’est-à-dire le côté recettes du budget. Cette procédure relève donc d’une logique confédérale de prise de décision, à l’opposé de la logique fédérale incarnée par la procédure législative ordinaire où, sur proposition de la Commission, le Conseil et le Parlement légifèrent sur un pied d’égalité.

La logique confédérale selon laquelle les Etats-membres sont seuls à décider à l’unanimité signifie qu’aujourd’hui, cette décision capitale est prise dans la logique de l’affrontement des légitimités politiques nationales au sein d’une institution (le Conseil européen) où chacun porte des intérêts définis sur le plan national.

L’Union face à trois problèmes majeurs

Cela pose d’abord un problème démocratique : où se situe la majorité des européens sur cette question ? Le Parlement européen a adopté une résolution le 17 avril qui penche clairement du côté de l’initiative des neuf chefs d’Etat et de gouvernement du 25 mars. Cela n’empêche : les chefs d’Etat et de gouvernement des Etats-membres du Nord sont d’abord redevables devant leurs opinions publiques nationales. On risque par conséquent d’aboutir à un résultat où une minorité de blocage (d’Etats-membres et de citoyens européens) empêche l’adoption d’un plan ambitieux qui pourtant jouit du soutien d’une majorité nette au sein du Parlement européen. C’est en effet ce qui se profile avec le compromis franco-allemand.

Cela amène au deuxième problème : celui de l’efficacité du processus de la prise de décision. L’unanimité, parce qu’elle requiert l’accord de tous, débouche en général sur des compromis autour du plus petit dénominateur commun qui s’avèrent rarement optimaux. Bien entendu, au sein du Conseil européen, tous les Etats-membres ne peuvent poser leur veto
avec la même aisance. Si le gouvernement allemand lâche du lest, ses alliés le suivront. Il n’en reste pas moins que cette modalité confédérale de prise de décision diminue le win-set (l’espace du compromis) et crée le risque d’agir toujours « trop peu, trop tard ».

Dernier problème : l’adéquation entre cette modalité de gouvernement et le caractère de biens publics européens des politiques fiscales de relance. L’investissement public est le bien public par excellence. Si celui-ci doit se mener au niveau européen, il s’agit manifestement d’un bien public européen. Or, la logique de la légitimité voudrait que ce soit un processus politique spécifiquement européen qui permette l’adoption de telles politiques et non pas un processus consistant à juxtaposer les intérêts nationaux.

Une modification nécessaire des Traités

Ce raisonnement conduit tout droit à la conclusion selon laquelle la fiscalité et les ressources propres du budget européen devraient relever de la procédure législative ordinaire et de sa logique fédérale. Le pouvoir fiscal devrait donc être partagé entre le niveau national et le niveau européen, ce qui nécessite une modification des traités pour octroyer au Parlement le pouvoir de lever l’impôt et de contracter des dettes.

Et c’est en cela que cette crise interroge les fondements constitutionnels de l’Union européenne et en particulier la distribution du pouvoir fiscal, noyau dur du pouvoir dans les communautés politiques modernes.