Covid-19 et intérêts nationaux, évaluation du mécanisme européen de réponse politique aux crises

De l’immunité collective au « confinement intelligent », les États-membres de l’Union européenne (UE) ont cherché à reprendre le contrôle d’une situation hautement incertaine et dynamique en formulant diverses stratégies coûteuses sur les plans économique, sociétal et politique.  En s’intéressant aux réponses apportées à la gestion de la crise du Covid-19, le présent article propose d’évaluer l’effectivité du dispositif pour une réaction au niveau politique dans les situations de crise (IPCR) sous l’angle de l’intergouvernementalisme libéral.

Par Theodoros Karathanasis, doctorant au CESICE,
Université de Grenoble Alpes

En dépit du déclenchement du dispositif intégré de l’UE pour une réaction au niveau politique dans les situations de crise (IPCR), les réponses nationales des États membres face aux effets de la crise du coronavirus ont manqué d’uniformité à travers l’Union. Assurée par le Conseil de l’Union européenne (Conseil), la mise en place du dispositif IPCR illustre la volonté des États d’approfondir leur coopération à travers l’adoption d’un texte non contraignant. Il renvoie toutefois à une architecture institutionnelle de nature très intergouvernementale. Or, cette caractéristique institutionnelle tend à miner la cohérence de l’action de l’UE en cas de crise. Les États membres, par l’intermédiaire du Conseil, peuvent en effet réduire considérablement l’exercice des compétences de l’Union, en l’amenant à composer entre consensus et fermeté. Or, la gestion des conséquences de la crise du coronavirus démontre bien que dans l’UE deux réalités politiques s’opposent : les États membres d’un côté et le niveau communautaire de l’autre. 

La question qui se pose est alors de savoir pourquoi la coordination au niveau de l’Union en cas de crise, fonction première du dispositif IPCR, n’a pas entraîné une approche cohérente et uniforme à travers l’UE ? 

Intergouvernementalisme libéral et intégration européenne

L’intergouvernementalisme libéral est considéré comme la principale théorie explicative de l’intégration européenne. En considérant que l’intégration n’a pas d’effet transformateur sur l’État et les acteurs étatiques, l’IL s’oppose à la théorie néo-fonctionnaliste d’Ernst Haas. Comme le décrit Dinan, l’intergouvernementalisme libéral « a été initialement présenté comme un cadre de synthèse de théories dans une description cohérente des grandes décisions de l’UE prises à l’unanimité ». Reposant sur l’interaction des politiques nationales et internationales et cherchant à expliquer le projet européen comme un exemple réussi du régime intergouvernemental, l’IL contient ainsi des éléments appartenant à la fois au réalisme et au néolibéralisme.

Dès lors, selon Moravcsik, « la principale source d’intégration réside dans les intérêts des États eux-mêmes et le pouvoir relatif dont chacun dispose à Bruxelles ». Ce sont alors les préférences nationales et le pouvoir de négociation des États qui déterminent le résultat. C’est de cette manière que, selon l’IL, les États membres parviennent finalement à un accord au niveau européen. Dans un contexte de crise, les préférences nationales d’un État dépendent ainsi étroitement de la force, avec laquelle il est frappé par la crise, et des pressions domestiques. Tandis que le pouvoir de négociation d’un État dépend de son importance économique et politique vis-à-vis de ses partenaires. Le mécanisme de l’IPCR semble toutefois contribuer, en cas de crise, à la création d’un forum à l’intérieur duquel les préférences nationales et le pouvoir de négociation des États se manifestent et s’affrontent.

L’IPCR, le mécanisme de gestion politique des crises transfrontalières par excellence de l’Union

Déclenché le 28 janvier 2020 en mode « partage de l’information » par la présidence croate du Conseil, le dispositif IPCR apporte un soutien à la présidence, ainsi qu’au COREPER et au Conseil, en fournissant des outils concrets pour renforcer l’échange d’informations, faciliter la collaboration et coordonner l’action au niveau politique. Trois modes opératoires sont en effet prévus en fonction de la situation : un mode « suivi » visant à partager facilement les rapports existants en matière de crise ; un mode « partage de l’information » qui déclenche la production de comptes rendus analytiques et l’utilisation de la plateforme web pour mieux appréhender la situation et se préparer à une possible aggravation de la situation ; et enfin, un mode « activation totale » qui suppose l’élaboration de propositions d’actions de l’UE devant faire l’objet d’une décision du Conseil ou du Conseil européen. 

A l’issue de l’activation de l’IPCR en mode « totale », la présidence du Conseil organise des tables rondes permettant de détecter les lacunes dans tous les secteurs et d’élaborer la réponse de l’Union. A cet égard, il est important de noter que, contrairement à la gestion de la crise migratoire de 2015 où le délai d’activation entre le mode « partage de l’information » et le mode « activation totale » a été de 10 jours, il a fallu attendre le 2 mars 2020, soit 34 jours, pour que la présidence croate décide de placer le dispositif IPCR en mode « activation totale » dans le contexte de la crise du Covid-19.  Puis, ce n’est que le 10 mars que le Conseil européen s’est réuni pour la première fois en visioconférence, dans un objectif de coordination et de partage d’informations, suivi par une deuxième conférence le 25 mars. Or, la réponse aux crises ou la gestion des catastrophes sont des exemples de domaines dans lesquels les contraintes de temps font de l’urgence un élément essentiel aux processus décisionnels sous-jacents.

Plusieurs outils ont servi de support à ce partage d’informations dans le cas de la crise du coronavirus. Il est possible de citer le Mécanisme contre les Menaces Transfrontalières Graves pour la Santé de l’UE, qui a été créé après l’épidémie de H1N1 en 2013 ainsi que le Système d’Alerte et de Réponse pour la Prévention et le Contrôle des Maladies Transmissibles (EWRS), créé en 1999 et dont l’objectif est de permettre une communication permanente entre les autorités de santé publique des États membres. Cependant, à l’issue du déclenchement du mécanisme IPCR, la décision de restreindre les déplacements non essentiels à destination du territoire de l’UE a été le seul accord adopté à l’unanimité au niveau du Conseil européen. La gestion de la crise à l’intérieur des frontières s’est essentiellement reposée sur les recommandations sur le partage d’informations, la collaboration et la coordination de l’action, soulignant ainsi une gestion européenne à plusieurs vitesses.

Crise sanitaire et IPCR, une gestion européenne à plusieurs vitesses

La crise du coronavirus est considérée comme un choc exogène, à la suite duquel les gouvernements de l’UE ont été frappés de manière asymétrique. Cela a conduit les États membres à mettre en avant leurs intérêts étatiques, divergents, et à faire ainsi usage de leur pouvoir de négociation sur les mesures à adopter. L’efficacité des réponses nationales à la crise du coronavirus a en effet dépendu, dans une large mesure, de la prolongation des mesures de confinement imposées. Plus ces mesures ont été maintenues longtemps, plus elles ont permis la réduction effective du nombre de patients. 

Face à cette crise sanitaire sans précédent, la coopération n’a pas été toutefois au rendez-vous, puisque les gouvernements nationaux respectifs ont suivi une approche différenciée et ce, en dépit du déclenchement du dispositif IPCR. L’Italie, la France et l’Espagne ont par exemple presque entièrement fermé les restaurants, bars, musées, tandis qu’au Royaume-Uni, les pubs sont restés ouverts jusqu’au 20 mars, moment où le gouvernement s’est finalement aligné, à contrecœur, sur les autres nations d’Europe continentale. Alors qu’en Allemagne les écoles sont fermées, elles sont restées ouvertes aux jeunes enfants en Suède. Or, cette approche différenciée en période de crise n’est pas nouvelle. La crise migratoire de 2015 a de la même manière intensifiée une division internationale sous-jacente. La politisation qui en a résulté a restreint les options s’offrant aux principaux partis quant à la recherche d’une réponse à l’échelle de l’UE au flux de réfugiés. 

Qu’il s’agisse de la crise migratoire de 2015 ou de la crise sanitaire de 2020, l’absence d’une riposte commune a mis en évidence la carence de l’Union à agir de manière cohérente en situation de crise dans des domaines où elle ne bénéficie que d’une compétence d’appui. 

Un appel à d’avantage d’intégration pour une action cohérente de l’UE en période de crise

Tout comme en matière d’immigration, le domaine sanitaire est une compétence nationale pour tous les membres de l’UE. Or, l’absence d’une compétence communautaire propre peut « empêcher ou ralentir la capacité des autorités à répondre à une menace ». L’asymétrie institutionnelle est particulièrement visible dans la politique de santé de l’UE et en particulier dans l’hétérogénéité qui existe entre les initiatives de la Commission et le droit des États membres de fixer leurs propres priorités nationales en matière de politique de santé et d’organisation des systèmes de santé. Par conséquent, cela conduit à la formation d’un champ politique particulier et fragmenté, une sorte de combinaison contradictoire de chaos et d’ordre comme Lamping et Steffen (2009) l’observent à juste titre.

Il en ressort ainsi que, si l’activation du dispositif IPCR a eu pour but de faciliter la coopération des États membres en période de crise, la réponse apportée par ces derniers est restée largement tributaire de leurs propres intérêts nationaux ; par exemple, la capacité du système national de santé à absorber les effets de la crise (personnel, matériel etc…) ou la capacité budgétaire de mobiliser des moyens supplémentaires. Si les domaines tels que la santé ou l’immigration constituent des politiques stratégiques pour les États membres, ils le demeurent tout autant pour l’Union. 

Cela nous amène donc à formuler le constat suivant : tant que les préférences nationales domineront les domaines où l’Union ne dispose que d’une simple compétence d’appui, ces dernières constitueront des points de vulnérabilité non seulement pour la cohésion de l’UE, mais également pour sa sécurité face à des menaces extérieures polyformes. L’accélération du processus d’agencification, à travers la création d’agences sectorielles de gestion de crise, pourraient faciliter l’action de l’Union en cas de crise.  

Pour aller plus loin 

Boin, A., Lodge, M. & Luesink, M. (2020) Learning from the COVID-19 crisis: an initial analysis of national responses, Policy Design and Practice, 3:(3), 189-204

Boin, A., Ekengren, M., & Rhinard, M. (2013). The European Union as crisis manager: patterns and prospects. Cambridge: Cambridge University Press.

Gourlay, C et al. (2006). Civilian crisis management : the EU way, Institute for Security Studies, Chaillot paper, n°90

Hooghe, L. & Marks, G. (2019) Grand theories of European integration in the twenty-first century, Journal of European Public Policy, 26:(8), 1113-1133

Jensen, M.D. and Nedergaard, P. (2014). Varieties of trio Presidencies in the Council of Ministers. Journal of Common Mark Studies, 52:(5) 1035-1052.